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清末司法改革的具体内容与启示一、清末司法改革的肇因（一）清末司法改革的思想基础在经历了西方列强的摧残和西方先进文化的冲击之后，维新派即改良派应运而生，他们对清末的形势和局势进行了分析和考量。
于是他们，文化上主张兴办西学，政治上实行君主立宪，其代表人物有康有为、梁启超，作为维新派核心人物的康有为，依照西方的政治原则提出了新的改革方案，旨在建立以设议院、开国会、定宪法为主要精神的君主立宪制国家。
他在上奏光绪皇帝书中：“泰西近政论，皆言三权”[1]康有为以此来表明外国强的内因，想借助别国的内因来改变中国的现状改变中国的外状，康有为是君主专制的坚强的守护者，他的提议也只是为了改变当时的统治危局，属于改良派的范畴，所以在当时的背景下，其提倡的改革是不可能取得成功的，在当时的病况下，不下猛药是难以治愈的，而其药方只是治标不治本的“西药”而已。
清末司法改革还有一个重要原因-清王朝预图通过司法改革收回其领事裁判权，清末中国的领土主权和司法主权遭受了极大的冲击和破坏，面对这样激荡的时局，清王朝也欲通过改革恢复自己的司法以及领土的主权，从此恢复自己“天朝上国”的傲慢，而要后恢复其“傲慢”仅仅改变制度是不可能实现的，而清末统治者却自视甚高，最终的失败也许打破了清末统治阶层的美梦。
（二）清末司法改革的历史渊源清末司法改革有着深刻的历史渊源，鸦片战争拉开了中国近代史的序幕，在经历了国内外双重打击的清政府，陷入了日益严重的统治危机，清政府在西方列强的强迫下，签订了一系列不平等的条约中国的司法主权和领土主权遭受到前所未有的破坏和冲击，因此，清政府不得不通过前往各国考察宪政的满清贵族的所见所闻，清朝统治者认识到，立宪与君主专制并非水火不容，如果两者处理的好，立宪甚至可以不仅无损于君主专制，还有可能成为君主专制神圣的外衣，为其继续进行专制统治提供合理的理由和庇护，而且还有利于皇权的巩固，缓解国内矛盾、缓冲民族矛盾以此弱化人民的反抗意识继续其统治。
清末新政之政治领域改革的探求与分析摘要：20世纪初叶，清王朝为维护自身岌岌可危的统治，发动了一场大规模的改革，即通常我们所说的“清末新政”。
清王朝的统治者试图通过在政治、经济、军事及文教等各个领域的变革，实现王朝的自我挽救。
尽管未能达到预期的效果，但是新政的各项改革措施依旧延续下来，尤其是他的政治改革是近代中国政治制度演变的重要组成部分，对中国日后的现代化进程的推进打下了基础。
关键词：清末新政政治领域改革探求与分析对于清末新政，目前学术界有一些不同的看法。
有的学者认为：“清末新政，就其实施结果而言，是十分有限的，但它却给鸦片战争以来步履艰难的现代化进程带来了新的契机。
”“一方面，他第一次给中国的现代化事业提供了一个合法性的基础，改革的阻力大大减小；另一方面，新政导致的思想解放，又成为新一轮政治动员的前提”。
[1]虽然，清末新政最终未能达到他预期的目的，但“它是中国政治制度近代化开端”。
[2]另外一些学者认为：清末新政“是为了讨好帝国主义列强，博得列强的信任”，[3]“请政府到关键时刻都是背信弃义地欺骗收场”。
[4]还有一些学者则认为如果没有辛亥革命，清末新政将会使中国走上现代化的坦途。
本人认为对待清末新政既不可全盘否定，又不可全面肯定，应客观地看待清末新政。
本文拟从清末新政政治领域的改革对其进行探求与分析。
一、政治机构的改革，客观上使封建国家机构设置逐渐趋于资本主义国家体制，政治机构趋于专门化，是封建国家体制迈向近代化的开始。
清政府针对当时官制“职任之不明”，“权限之不分”，“名实之不符”的弊端，决定“分职之专任”[5]大力推进官制改革，：首先是裁汰部分冗衙，增改一批新衙，并对一些部院进行调整。
在裁汰旧的冗衙方面，主要是裁撤了通政使司和詹事府。
通政使司原是掌管收受各省题本机关，因1901年以改题为奏，各处奏折经摺子处径直传达宫中，通政使司无事可为，亦被裁撤。
[6]詹事府原是辅弼太子的专门机构，由于清政府自康熙之后采取秘密的建储法，不立太子，詹事府成为词臣迁转之地，翰林叙进之阶。
清末官制改革清政府“预备立宪”的第一步，是进行官制改革。
就在发布“仿行宪政”谕旨的次日，即１９０６年９月２日，清政府按“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”的原则，颁布改革官制的上谕，并著派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、戴鸿慈及袁世凯等共同编纂官制改革方案，命除袁世凯之外的各总督派可道大员至京随同参议，而由奕劻、瞿鸿?、孙家鼐总司核定。
编制官制大臣奉命后，经过会议研究，奏陈厘订官制宗旨大略５条，并得到清廷的批准。
所谓５条“宗旨大略”，也就是厘定官制的原则，其主要内容为：１A采用君主立宪国官制；２A先订行政、司法官制，暂不议及议院。
其它官署，一律照旧；３A把官员分为特简官、请简官、奏补官、委用官４种；４A厘定各官，俱有专守；５A妥善安排因改革而致闲散的官员。
此时，袁世凯野心勃勃，多方贿赂钻营，买通了那拉氏亲随左右，拉拢一些编纂大臣。
９月６日，于海淀奕劻府成立官制编纂馆。
袁世凯把亲信党羽塞进其内部，把整个编纂工作完全控制在自己手中，并同外放两江总督的端方拉得很紧，企图通过此番改革，废去军机处，仿效君主立宪各国的体制，设立内阁，拥奕劻出任内阁总理大臣，而他则当上副总理大臣，一举取得左右朝政的大权。
经过一个多月的编制、评议，官制改革的草案拟订出来。
１１月２日，奕劻等将改革草案进呈朝廷。
该草案由《厘定中央各衙门官制缮单》、《内阁官制清单》、《各部官制通则清单》、《军咨府官制清单》、《阁部院官制节略》、《法部节略》、《资政院节略》、６个《各院官制清单》、１２个《各部官制清单》共２５个折件组成。
其主要内容为：１A实行三权分立。
立法属议院，今日尚难实行，暂设资政院以为预备；行政属内阁各部大臣；司法属法部，以大理院任审判，法部监督之，不受行政官节制。
设集贤院、资政院、都察院、审议院、行政裁判院５院以制衡内阁。
２A内阁设置。
内阁由原内阁和军机处改并而成，设总理大臣１人，左、右副大臣各１人。
内阁下设１１个部：外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部。
清末司法体制改革内容：(1)清末对司法机关的调整。
①改刑部为法部,掌管全国司法行政事务,以使司法与行政分立,并改按察使司为提法使司,负责地方司法行政工作及司法监督。
②改大理寺为大理院,作为全国最高审判机关。
在地方设立高级审判厅、地方审判厅和初级审判厅,形成新的司法系统。
③实行审检合署,在各级审判厅内设置相应的检察厅,对刑事案件进行侦查、提起公诉、实行审判监督,并可参与民事案件的审理,充当诉讼当事人或公益代表人。
(2)清末在司法制度上引进了一系列西方近代诉讼审判原则和具体制度。
①在诉讼程序上实行四级三审制度。
②规定了刑事案件公诉制度、附带民事诉讼制度、民事案件的自诉及代理制度、证据制度、保释制度等,并承认律师活动的合法性。
③在审判制度上,允许辩论,实行回避、公开审判等,并明确了预审、合议、公判、复审等程序。
在审判规则方面,吸收了西方国家的一系列新的司法原则,如司法独立、辩护制度等,但并未真正实施。
④初步规定了法官及检察官考试任用制度。
⑤改良监狱及狱政管理制度。
清末新政地方管理政策
清末新政的地方管理政策主要包括以下几项：
1. 地方官制改革：清政府在地方官制方面进行了一系列的改革，包括将学政改为提学使，设置提学使司，负责各省的教育改革与新式学校的行政管理；将按察使司改为提法使司，作为一省的司法行政机关；增设巡警、劝业两道，前者负责办理地方警务，后者负责促进地方的工商业发展。
2. 选官及学校制度的改革：自庚子之后，原来融选官和教育制度为一体的科举制度面临改革。
首先是考试内容废八股改策论，开经济特科。
1905年清政府又进一步废除科举制，以从中央到地方的三级新式学堂的教育体系取而代之。
3. 垂直管理：清政府在中央率先设立相应领域的最高部门，如陆军部、度支部等，再在各省设立相应部门，将地方的部门归于中央相关部门的直接管辖下，实现垂直管理。
这些政策的目的主要是为了收缩地方权力并集中到中央层面，以应对太平天国运动以来地方督抚通过军队与厘金获得地方的财政与军事大权的问题。
如果想要获取更全面、具体、条理的回答，建议查阅清末新政相关文献或资料。
1.清末官制改革是大清帝国将要走到尽头的一次努力挣扎，也是国家体制向现代化迈进的前奏曲。
它所面临的社会环境是复杂的。
它是近代中国社会几股政治势力共同作用的结果。
其中有列强的干预，西学的影响，改革派的努力以及备派势力的权力争夺。
这次官制改革虽然没有能够挽救清王朝的历史命运，但是人们从中不仅可以看到难以逆转的历史发展趋势。
也能体会到历史进步的艰难。
2.清末官制改革（1901—1911）中的文官设置及其特点和影响文官制度是政治制度的重要组成部分，它对于一个政权的兴衰，有十分重要的影响。
制度健全、配置合理、廉洁高效、代谢有序的文官制度，会起到巩固政权，稳定社会，促进发展的作用；反之，配置失当、缺乏监督、效率低下、代谢无序的文官制度，则会导致一个政权逐渐走向衰落。
中国古代的文官制度到明代和清前期发展得相当完备和成熟，但自从1840年鸦片战争开始，传统的封建体制被逐渐打破，文官制度也随之发生变化，“正如小心保存在密闭棺木里的木乃伊一接触新鲜空气便必然要解体一样”。
〔1〕（P3）1901年—1911 年清末官制改革对文官的设置做了大规模的调整和更张，为整个清朝历史所仅见，这一调整和更张的过程，既反映了历史的必然规律，其结局又给后人提供了警醒和鉴戒，因而有探讨的价值。
一、清末官制改革中的文官设置过程清末官制改革中文官制度的大规模调整和更张，始于1901年之后的新政立宪改革。
在此之前，也有一些新官职和新衙门如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及总理各国事务衙门的设立，但那不足以代表官制改革的主流，也没有形成以国家意志为特点的整体改革。
戊戌维新运动中，变革官制的呼声一度形成强大的态势，在光绪皇帝的主持下，也裁撤归并了几个冗闲衙门，但由于运动的失败，裁掉的衙门旋又复旧。
义和团运动中，清政府的统治遭受沉重打击，中央权威严重削弱，地方督抚权力加强，尤其通过“东南互保”，清廷对地方已呈尾大hutshi综观清末官制改革的过程，其设官分职具有下述特点：第一，以集权为目的，以重用皇亲勋旧为手段。
论述清朝末年的法制改革清朝我中国封建社会的末代王朝,统治了全国达268之久.以鸦片战争为界，它可分为前期和后期。
清朝的前期，经过康、雍、乾三朝100余年相对稳定的统治，无论是经济、政治、文化都取得了超越前朝的明显的发展;而后期，即1840年鸦片战争以后，外国侵略者凭借着不平等条约攫取了中国的经济、政治、司法大权,使中国社会发生巨变—-由一个封建专制国家逐渐变成了半殖民地半封建国家.与此相对应，前后期的法律制度也显现出不同的特色。
前朝前期,继承发展了汉唐宋明等历代法律制度的成就；清朝后期,由于西方法文化的影响和冲击，使得以儒家伦理为核心的传统法制观念开始更新，中国法律制度开始改革。
清末法制改革是中国法制近代化的开端，也是传统法制向近代化转型的重要标志.一、清末法律变革的主要内容根据慈禧发布的“务期中外通行"的方针，清政府确定了所谓“参考古今,博辑中外"、“折冲樽俎,模范列强”的基本原则，对法制进行了以下几方面的改革：（一)“预备立宪”与宪法文件为了抵制势不可遏的革命运动的历史潮流，敷衍和拉拢要求改革政体的资产阶级立宪派，并进一步取得帝国主义的支持,以巩固清朝的封建专制主义政权,清朝统治者实行了预备立宪的改革活动.可以这样说，“预备立宪"是清政府在20世纪初进行的以预备“仿行宪政"为名的政治欺骗活动.作为清政府“预备立宪”的一个步骤，光绪三十四年颁布了中国历史上第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》。
《钦定宪法大纲》共计23条,由“君上大权”和作为附则的“臣民权利义务”两部分构成。
《大纲》规定“君上神圣尊严，不可侵犯“，大量规定了君主的权利,基本的立法权、司法权、解散议会权统率海陆军等权利都掌握在君主手中。
至于臣民权利、自由的规定，十分狭窄,根据《大纲》，凡合乎法定“资格”之臣民，有言论、著作、出版及集会结社的自由，有呈诉权、财产权、居住权,臣民只受“法律所定审判衙门之审判”。
浅论清末新政的官制改革作者：徐绯婷来源：《读写算·教研版》2015年第24期摘要：本文对清末新政的官制改革进行了探讨，阐述了官制改革的原因，剖析了其具体内容和改革的结果与影响，旨在探究官制改革在史实中的指导意义，它开启了国家体制走向现代化的先河。
关键词：新政；官制改革；资政院；内阁中图分类号：G712 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2015）24-183-01八国联军入侵加之《辛丑条约》的签订，面对清朝社会层出不穷的内外忧患，清政府进行了一次官制改革，其目的是为了挽救自身的统治危机，虽没有达到既定的目的，但对中央官制与地方官制的厘定、设立资政院、责任内阁等在一定程度上具有进步意义，是20世纪中国社会变革的可贵开端，它改变了延续数千年的传统格局，使中国国家体制向近代迈进。
一、清末新政官制改革的原因1、中央官制存在积弊。
1906年8月，在奕劻等议定的改革中央官制奏折中曾提及，清代中央官制的积弊主要有：权限不分、职任不明、名实不符。
2、地方官制存在问题。
地方官署级数太多、地方衙署缺乏辅佐机构。
3、选官方式陈旧。
清末官员选用方式陈旧，科举制度和“以官养官”的捐纳制弊病丛生。
4、社会现实的推就。
随着汉族官僚的崛起，中央对地方的控制能力减弱，此外，鸦片战争以来，列强入侵，清朝又屡遭失败，在日渐高涨的立宪呼声中，1906年9月1日，清政府终于下定决心颁布“预备仿行宪政”的谕旨。
1906年9月1日清政府正式宣布“预备仿行立宪”，由此官制改革正式推开。
二、清末官制改革的内容清政府的官制改革从1906年9月开始启动，分为两个过程：第一，是中央官制与地方官制的厘定；第二，是资政院、责任内阁的设立。
1、中央官制的改革。
清政府官制改革，首先是从中央官制开始。
中央机构按照“留、改、并、增”的原则，做了如下调整：第一，留用的机构，如：内阁、外务部、吏部等；第二，改革的机构，如户部改为度支部等；第三，合并的机构；第四，增设的机构，如邮传部。
清末官制改革与各省提法使的问题和策略清末法制改革是宪政改革的一部分，提法使的设置是官制改革的一部分，二者有机联系，不可分离。
所以，必须把提法使的设置放在官制改革的背景下，与其共同考量，方可深化对这一过程的认识和理解，才能够得出较为接近历史真实的结论。
反之，以提法使的设置为视角，能够反观、具体化和深化对清末官制改革的认识，二者相辅而存、互为视角。
清末官制改革可谓一波三折，提法使的最终出笼更是饱经艰难。
要不要官制改革？怎样改？要不要设提法使？怎样设？成为争论不休，难以定夺的一个论题。
清廷决心已定，百官却屡屡发难；朝野难达一致，舆论推波助澜，构成了当时的基本政治生态。
提法使的设置过程不仅是一场法制改革的过程，更是一种官场博弈。
正是基于此，清廷在法制改革问题上表现为，既想学习、效法西方，走司法独立之路，又想借法制改革之机加强中央集权的矛盾心态。
在这一心态指引下造成的道路选择和方案设计上的摇摆不定，使本来就已经陷入困境的改革更加曲折和艰难。
提法使的设立过程是其集中表现。
通过对提法使设立过程的考察，能够深刻揭示清末法制改革的内在困境，并通过这一困境透视改革的最终结局。
一清廷决心的表达与各方的回应晚近西人侵华之后，清帝国的一败再败不断促使国人反思与觉醒，加之当时的精英不断研究和鼓吹西方的政治制度，历经半个多世纪之后，清廷最高决策层最终认识到，必须进行改革，才能走上富国强兵之路，并最终下定了宪政改革的决心。
光绪三十二年（1906年）五月二十八日，清廷颁布《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》①，向全国征求意见，具有里程碑的意义，标志着清末宪政改革的正式开始。
光绪三十二年（1906年）七月十四日，清廷颁布上谕，任命载泽、世续、那桐、荣庆、载振、李俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯共同编纂新官制；端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。
并酌派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。
②人员安排阵容的豪华程度，暗示了清廷对此尤为重视。
光绪三十二年（1906年）七月二十三日内阁奉上谕：“……我朝……非广求智识，更定法制，上无以成祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望……时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。
但目前……若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。
故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。
”③这道上谕论证了清末宪政改革的合法性与正当性。
清廷的上谕以实际行动表达和宣示了改革的决心，也标志着清末宪政改革的正式启动，走出了犹豫不决的阶段。
《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》赋予了举国几乎所有的官员条陈议政的权力，大小官员都可以发表自己的看法。
清廷试图通过扩大言路的方式使决策更为正确与科学，表明了清廷改革的诚意。
但是，清廷“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的矛盾基调，成为以后法制改革过程中思想混乱的肇始原因，也给后来的争论和曲折埋下了伏笔。
造成了后来的司法独立还是集权中央矛盾选择的滥觞。
清廷的上谕很快得到了官员们的回应，按照这个上谕，各方迅速派员进京参议。
④而且对于这一问题的讨论迅速在朝野展开，这一措施本意是扩大议政的范围，在更大的范围内展开讨论，使得问题更加明白和清晰，也更有利于推动宪政改革的进一步展开。
始料未及的是，征求意见的上谕颁布之后，讨论却走上了另外一条道路。
不是讨论怎样的改革路径才是最好的选择，而是对宪政要不要实行，尤其是官制改革要不要改，展开了激烈的讨论。
而在此过程中或观点真正有别，或带有利益的考量等诸多原因，致使各方观点很不一致，很多奏折超出了清廷所要讨论的“怎样改”的范畴，重新回到要不要改的讨论。
有的官员公然提出新官制不如旧官制，中国不能进行官制改革，只需解决用人问题。
⑤在清廷对于改革决心已定的背景下，官员们对要不要改、缓改还是马上改的争论，显然违背了清廷颁布上谕的初衷，也使对于改革的争论复杂化，为了改变这种局面，让讨论重新回到怎样改的话题上来，真正为清廷的改革提出一些比较好的建议，清廷于光绪三十二年（1906年）九月二十三日颁布《整顿都察院慎选言官著军机大臣等妥议谕》，力图在御史群体中找到化解舆论导向的突破口。
御史本身就是言官，直陈时弊，救时之偏，是其职责所在，御史在言论导向中的作用尤为巨大。
清廷试图通过其控制的言官选拔机制，改变人员的任用，把一些反对官制改革的言官清除出去，减少改革的阻力，而多一些合理化的建议⑥。
清廷的这一谕旨却遭到了编修刘廷琛、御史王步瀛的批评，时任浙江道监察御史的王步瀛于光绪三十二年（1906年）十月十四日上《御史王步瀛奏请免裁都察院员缺折》，甚至认为科道不但不宜减，反而宜增。
⑦光绪三十二年（1906年）十一月二十七日奕劻等又上奏折，重申原来的看法，并制定了较为详细的官制方案。
⑧这实际上是对官制改革意见的最终敲定，同时也试图通过这种方式再次表达坚持改革的态度和决心。
但是，依然遭到了河南道监察御史黄昌年的反对，黄氏在光绪三十二年（1906年）十二月初十日上奏《御史黄昌年条陈维持政本筹划言路两端折》，反对奕劻等制定的办法。
⑨清廷本想通过广开言路的方式，获得更多的意见和建议，从而使宪政改革走上一条科学决策、合理选择的道路，不致使改革走上歧路。
然而，历史事实的发展超出了制度设计者的想象。
事实并没朝向制度设计者设计的方向发展，而是走向了另外一条道路。
重新陷入了要不要改革的讨论。
种瓜得豆的现象说明，在清廷式微和其矛盾心态的指引下，中国的法制改革必然经历曲折与艰难。
二议设提法使的启动光绪三十二年（1906年）九月二十日，清廷下懿旨，刑部改为法部，专任司法。
⑩提法使之设随之被提上了议事日程。
在京内官制颁布和施行一年后，光绪三十三年（1907年）五月二十七日，总司核定官制大臣奕劻、孙家鼐联衔上奏续订各直省官制情形折。
在这次制定的改革官制办法中，按察使改为提法使第一次被正式提出，并提出首先在东三省进行试点改革。
提法使职能被定为专管司法上之行政，监督各级审判，并被确定为外省审判、检察的中枢地位(11。
奏折认为设立提法使的原因之一，在于有人担忧各省设立审判厅之后，为保证审判独立而赋予法官独立的审判职能会出现漏洞，法官会枉法以行其私，提法使可以起到一种有效的监督作用。
在直省设置提法使同时也是为了与法部相对应。
奕劻、孙家鼐不仅提出并论证了设置提法使及在东三省试点的理由，而且还制定了更为详细的，具有可操作性的清单。
与以往重行政权不同的是，这份清单在督抚权限方面作了一些限制性规定，且不再掌有司法权和对司法机构的监督权。
通过对督抚权限的限制，使各省督抚的司法权让位于新设的提法使，反映了清廷试图以此使督抚的司法权被剥离出去，使新设的提法使真正做到有职有权，从而为清廷的法制改革在各省走向深入开辟道路的深刻意涵。
清单规定，除东三省外，各省均设提法使，然而又规定：“各省设提法使一员（秩正三品，即以原设提刑按察使改设）。
受本管督抚节制，管理该省司法上之行政事务，监督各审判厅，并调度检察事务。
”(12在这儿规定提法使受本管督抚节制也是有其源头的，在制定地方官制之前，清廷的上谕已经明确指示，各直省官制的改革要与督抚会商。
(13官制的制定是与督抚会商的结果，不可避免的会体现督抚的意志。
此外，清单还规定了提法使要设立自己的属官：“各省提法使应设属员，即以原设按察使所属经历、知事、照磨、司狱等官，由法部拟定执掌，酌量改设。
按察使未改省份，暂仍旧制。
”(14奕、孙二人的奏折很快得到了清廷的回复，就在他们联衔上《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折附清单》的当日，即光绪三十三年（1907年）五月二十七日，清廷颁布了《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，批准了奕劻等提的各省按察使改为提法使的方案。
该上谕重申了在官制改革过程中，“如实有与各省情形不同者，准由该督抚酌量变通”。
同意了东三省首先试办，直隶、江苏两省择地先为试办，俟有成效，逐渐推广。
“其余各省，均由督抚体察情形，分年分地请旨办理”，对督抚作了一定程度的妥协。
(15清末新政时期是一个转型期，一切均处于过渡和变动之中，或然性和不确定性是其基本特征。
所以给督抚灵活变通的权力，可能也是清廷为了实现改革的最优化而做的应对。
但是决不能排除另外一种可能，即当时清廷已经开始式微，不足以镇慑督抚，给其改革官制自主的权力是出于一种无奈。
反映了清廷中央在与督抚的博弈中已经处于下风的地位。
这一事实，给司法独立的实现造成了隐患，给以后督抚与提法使的权力争夺埋下了伏笔。
尽管提法使设置的状况不能尽如人意，但毕竟从此之后，各省纷纷开始了设立提法使的具体工作。
在中央枢府议设各省提法使的当月，江苏开始编改提法使官制(16。
宣统二年（1910年）三月，王大臣召开会议，认为“非改良官制无以兴办庶政，非直接管理更无以通达隐情”，提出外官制应改为由各部直接管理的方式，审判厅官直接隶属于提法使，提法使直接隶属于法部(17。
清廷下诏，从宣统二年（1910年）七月二十一日开始，全国按察使全部改为提法使(18。
三在争论中缓慢前行尽管各方对官制改革的意见并不一致，由于最高决策层的决心已定，对一些阻碍改革的争议采取断然措施，如对御史徐定超的质疑果断指出，“该御史奏陈各条均系法院编制法及提法使官制以内之事，现在法院编制法及提法使官制业经臣馆先后奏奉钦定颁行”，严令禁止毋庸再议(19。
改革的步伐依然在这种争议中艰难前进。
清廷决策层为了推动官制改革，也不断发出命令，要求加快讨论的速度(20。
在一定程度上也为推动提法使的设置发挥了一定的作用。
但是，尽管清廷希望这一过程得到加速，而实际上很难做到，因为外官制改革毕竟是一场各方博弈的过程。
因为涉及到自身利益，所以，从一开始各省官员就力图参与进来，并试图通过自身的努力影响外官制改革。
外官制的制定经历了一个由排斥外省的参与，到允许各省参与的过程(21。
开始之初，清廷希望把代表地方利益的官员排斥在外官制改革之外，主要是为了避免各督抚意见分歧(22，致启争执，阻碍官制改革的进程。
但令清廷始料未及的是各省总督与巡抚先入为主、先发制人，在宪政馆制定的外官制定稿之前，各自条拟了新外官制，并致电清廷中央，由枢府代奏，交宪政馆知道，各自发表了自己的看法(23。
清廷最终采取了各督抚保送道府来京会同妥议的办法作为妥协(24。
由于提法使的设置涉及多方利益与权限划分，不仅征求各省的意见，中央枢臣也多次召开会议，研究提法使与提学司、交涉司、巡警道、劝业道、度支司、军政司之间的权限划分(25。
各省督抚的积极参与，进一步刺激和强化了清廷中央对外官制改革的重视程度。
为此，监国摄政王载沣特意交谕枢臣，新外官制比内官制更为重要，“办理稍不完善，辄多窒碍，须将中央与地方应有之责任及权限，详慎核定，悉臻妥洽”，令徐世昌参酌(26，进一步把各省督抚的参与权合法化，也是对各省督抚的进一步妥协。
