从富尔顿改革看英国文官制度中的“通才”原则

摘要：英国19世纪70年代确立文官制度一直沿用至今，竞争、通才、中立、

常任是其基本原则。而其中的“通才”原则却逐渐造成了重视通才，迷信通才的传统观念，这对英国的经济政治发展极为不利，而 1968年的富尔顿改革作为文官制度史上最重要的改革之一，开始对人才的选拔进行变革，试图打破重视通才的历史传统。

关键词：文官制度1968年改革通才

From Fulton reform to see the "general" principle of the British civil

service system

Abstract:

The British civil service system has played an important role since established in the 1970s. And competition, generalist, neutrality, and permanence are the principles of the British civil service system. But the generalist principle has led to the tradition of valuing the generalists to a superstition level. And the reform in 1968, as one of the most important reforms in history, began to change this situation, trying to break the historical tradition of paying more attention to generalists.

Key Words:

Civil service system; generalist

引言：

人才分为两种：专才与通才。专才，也称“纵向型人才”，指的是专业方向比较集中，只在某一领域或某一领域中的几个方面具有专门知识、技能和技巧的人才。通才，也称“横向型人才”，指的是发展比较全面，活动领域比较广的人才。(引用、拷贝1：此处字数为：105)

英国是世界上最早确立文官制度的国家，自十九世纪七十年代正式确立延用至今。竞争、通才、中立、常任是其基本原则，自确立以来,一直未变。其中通才原则，即高级文官的考试内容以基础理论、人文科学为主，要求有较高文化修养、渊博知识和应变能力的通才。通才原则要求在选拔文官的公开考试中要以“通才”为标准，择优录取。但“通才”原则却也造成了英国文官的贵族化趋向和英国社会对教育科技事业的普遍冷淡态度，以致使英国的教育科技事业落后，经济衰落。1

一个世纪后，针对这一原则，英国政府进行了几次改革。其中影响最大的是1968年《富尔顿报告》的出台。一直以来重视通才的传统开始发生变化，但由于种种原因致使改革流产。而随着社会的发展进步，只重视通才得选才标准显然是不和适宜的，专才的作用日益显现，其在文官中所占比重也越来越大。

本文重点研究英国文官制度在1968年的改革，通过考察英国文官制度改革中的重视通才还是专才的选才标准变化趋势，总结其经验教训，联系当代中国的公务员制度以及当代教育，探寻更好的发展道路。

一、1968年改革之前的现状

英国的现代文官制度起源于18 世纪中叶,正式确立于19世纪70年代。19 世纪末到20 世纪上半叶,又经历了多次改革和调整,使文官制度的等级、结构得以逐步完善和发展。

尽管19世纪英国成为了“世界工厂”，但自50年代起，英国政府开始进行文官制度改革，忽视依靠教育和科技发展经济的国家职能。英国社会普遍对科技处于一种冷淡的态度。一，政府各部大臣和高级文官——政府不理会许多科学家不断发出的警告，对教育和科技事业基本采取自由放任态度，坚持自由主义，不重视科学家和工程技术人员，也不愿意运用国家政权的职能制定正确的科学政策，从而推动科学技术的发展，甚至拒绝增加科研机构的活动经费，拒绝成立国家科研部和教育部、科学顾问委员会、医学研究会等专门的学术研究机构，政府各级大臣和高级文官自视清高，认为英国的繁荣应归功于商人和工厂主而不是科教人员；二，国会——国会作为为英国最高立法机关也不重视通过立法手段来促进教育和科技事业的发展，只有迫于形势，不得不召开会议讨论教育和科技立法问题时，许多医院也表现得漠不关心，教育和科技立法问题很难提上国会的议事日程；三，第三、四代企业家——相较于“工业革命”时期的英国，这一时期的企业家根本不关心科学技术的发展以及技术革新，却只满足于坐享“工业革命”和“殖民垄断”带来的巨大财富和优越的社会条件，只一味追求贵族绅士的名誉、社会地位和生产方式；四，皇家学会——皇家学会曾一度推动英国科技发展，但现在却早已退化成为一个上流社会的场所，向一些没有不懂科学技术，没有科学见解，科学地位的人开放，越来越发展成为一个贵族化或出类拔萃人物的组织。2

英国长期推崇的教育模式与教育结构不合理。英国长期推崇的是贵族学校的传统教育模式方式，坚持应试教育。而1870年的文官制度改革又强调以笔试为主的方法录取文官，这无疑是对英国的教育方式起着推波助澜的作用。学校把大量的精力放在了学生智力测验的训练上，已达到提高考试成绩，增加升学率的目的，忽视了对专业技术和实际操作能力的培养。甚至连牛津，剑桥等大学也拒绝把科学技术列入教学大纲，甚至不肯设置机械工程等工程技术的教授职位。二战后，政府设立了“学校评议会”（图一），却也对学校自然科学的研究活动重视不够。

自然科学不管是在数量上还是经费上都处于劣势。这种重文轻理的政策使得学校知识结构更加不合理，教育结构比例也更失调。1958年中等教育学校受教育部资助和地方机构维持的数据对比就很清楚地显示了这一点（图二）。

府内的高级官员更关心党派政治和海外发展，而不是关心国内教育科技。相较于法德等国投资教育经费早已超过国家财政支出30%的时候，英国仅投入5%，而在科学家的一再呼吁下开办的国家物理实验所甚至因为经费不足转而靠找外快维持生计。后来政府又因经费不足转而集中力量加强基础理论与国防科研。这取得了一定成果，但要将这些基础科学的研究成果转化为产品开发还需投入更多资源，而英国政府和企业却不愿意出巨资支持科学家将这些成果转化为产品，再加上科研人员严重不足，因此英国科技出现了“国内开花，国外结果”的奇怪现象。

二、1968年富尔顿改革

重视通才一向是英国的传统，可是半个多世纪来，由于生产力的发展，国家的职能日益转向经济管理，特别是战后，出现了工业国有化的新趋势。这样现有的文官队伍就日益不能适应新形式的需要。再加上战后科学技术飞速发展，欧美等发达国家发生了新技术革命，市政府的专业化程度日益加强，科技人员的作用日益显著，这不能不促使行政管理体制的改革。第二次世界大战后，英国面临的形势越来越严峻。科学技术得以迅猛发展，英国文官队伍迅速膨胀（图三），文官中技术人员增多，但其地位却还是一如既往，这严重阻碍了专业技术文官发挥才能的积极性；而战争让英国从债权国变为债务国，世界地位下降，经济也低速增长；在30年代的经济危机之后，西方国家都采取国家干预经济的形式，加强对市场的控制，英国实行了社会主义改良政策，然而这时的文官制度经过一百多年的发展，弊病丛生，更难适应英国处境的艰难以及新科技所带来的政府管理工