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区镇合一机构整合方案引言在城市发展过程中，区和镇是城市行政管理中重要的基层管理单位。
然而，在实际工作中，区镇之间的分工划界不清、资源重复开发和管理混乱等问题仍然存在。
为了提高行政效率和资源利用率，本文提出了一个区镇合一机构整合方案，旨在推动区镇间的协同合作、资源共享以及行政管理的一体化。
背景在过去的城市规划中，镇的行政管理主要负责农村地区的规划和发展，而区则负责城市中心区的管理。
然而，随着城市化进程的加快，城市的区镇间已经变得模糊不清。
出现了许多区和镇之间重复的行政职能和重复的规划开发活动，造成了资源的浪费和管理的混乱。
目标与意义本方案的目标是推动区镇之间的合作与协调，实现合理的资源配置和行政管理流程，从而提高行政效率、优化资源利用和提升城市发展的整体水平。
具体的意义包括： - 促进资源共享和合理分配：通过整合区镇机构，将资源进行整合和优化配置，避免资源的重复开发和浪费。
- 提高行政效率：减少行政程序和环节，优化决策流程，加快政务办理效率，提高办事效果。
- 加强城市规划和管理：通过整合区镇机构，推动城市规划的协同发展，减少城市规划的冲突和重复，实现城市的有序发展和统一管理。
- 提升居民生活品质：通过区镇合一机构的整合，提高市民服务质量，为居民提供更好的城市生活环境和更便捷的公共服务。
方案内容1. 区镇机构整合针对现有的行政机构体系，通过将区和镇的行政机构整合为一个整合机构，实现区镇合一的管理模式。
在整合后的机构中，设立不同的部门负责不同的职能，包括城市规划、土地管理、交通管理、市政设施、住房保障、社会事务等。
2. 划定行政辖区根据城市的规模、功能和发展需求，重新划定区和镇的行政辖区。
在划定行政辖区时，需结合区域特点和发展需求，确保辖区内的资源分布均衡和发展机会公平。
3. 建立协调机制建立区镇合一机构的协调机制，确保各级行政单位之间的沟通和协作，并及时解决合作过程中的问题和矛盾。
具体包括定期召开联席会议、建立信息共享平台和工作协同机制等。
推进“区镇合一”管理体制运行机制奋力打造国家新型城镇化综合试点“区镇合一”管理体制和运行机制，是进一步降低行政成本，提高工作效率的一种科学管理模式。
本文主要是从探索三都“区镇合一”管理体制运行机制顺应时代潮流入手，针对三都探索“区镇合一”管理体制运行机制以来发现的问题与困难进行分析，并提出了三都探索“区镇合一”管理体制运行机制下步推进的设想。
标签：推进“区镇合一”管理体制运行机制国家新型城镇化综合试点2015年6月，三都水族自治县推行“区镇（街道）合一”管理体制改革，实施“区镇（街道）合一”管理体制已两年多，我们对“区镇（街道）合一”管理体制运行情况进行调研，对三都探索“区镇合一”管理体制运行以来发现的问题与困难，以及探索“区镇合一”管理体制机制下步推进设想，提出一点粗浅的建议。
一、三都探索“区镇合一”管理体制运行机制顺应时代潮流“区镇合一”是近年来中国出现的一种新型的管理体制，是将开发区与镇（街道办事处）合二为一，一套班子，两块牌子，整合归并政府职能，减少管理层次，进一步降低行政运行成本，提高工作效率的一种区辖镇、镇促区的科学管理模式，也是统筹“城市发展”与“新型乡村建设”，促进人口、资源、产业集中紧凑发展，构建城乡一体化发展新格局的一条新路。
2016年12月7日，国家发改委网站公布《关于公布第三批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知》指出，经国家发改委、中央编办、公安部、民政部等11个部门联合评审，按照向中西部地区和东北地区倾斜，优先考虑改革意愿强、发展潜力大、特色较鲜明的中小城县、县、建制镇的原则，同意将北京市顺义区等111个城县（镇）列为第三批国家新型城镇化综合试点地区。
其中，贵州省5个县入选，分别为六盘水县盘县、黔西南州兴义县、黔东南州凯里县、黔南州独山县、黔南州三都县。
三都探索运行“区镇合一”的管理体制和运行机制两年多来，开发区党（工）委、管委会一班人团结带领全体干部职工，严格按照县委、县政府的决策部署，积极探索区镇合一后的新管理体制和运行机制，团结一致、开拓创新、扎实工作、干事创业，在园区建设和经济社会发展方面取得了阶段性成效，基本达到了县委、县政府提出的预期目标。
关于中心镇行政管理体制改革的实践与思考关于中心镇行政管理体制改革的实践与思考海安县从县、镇实际出发，围绕“优化组织架构、扩大管理权限、创新体制机制”的工作思路，在曲塘镇和李堡镇开展了行政管理体制改革试点工作，取得了初步成效。
一、主要做法（一）调整组织架构按照“机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活”的原则，对现有的行政事业单位进行整合归并，打破了原有行政七大办公室和事业六大中心的设置，设立精干高效的综合管理机构，形成“八局两中心”的新型政府管理架构，即党群工作局、经济发展局、建设局、农村工作局、社会事业局、财政局、社会管理服务中心、综合执法局、安全生产监督管理局、便民服务中心。
各局和中心负责人由镇领导班子成员兼任，局和中心不再下设科室，通过明确职责、细化分工的方式，使局和中心直接面向服务对象，实行扁平化管理；镇属事业单位机构编制予以保留，但不单独运转，职责和人员与相关局和中心进行整合。
（二）推进权力下放按照权力“放得下、接得住、运转得好”的要求，结合试点镇实际，认真研究梳理下放权力事项，重点扩大试点镇在城镇管理、安全生产、环境保护、劳动保障、社会治理等方面的行政管理权限，解决镇级政府责任大、权力小、权责不对等的问题。
经过会商和论证，县政府首批下放该镇县级机关行政许可、非许可审批、行政处罚及其他行政权力事项共341项，具体统计如下：按权限类型分：按放权方式分：为了实现对下放权限的无缝对接，试点镇优先将能力强、业务精的人员调配到三大平台，确保人才需求；县法制办、编办等部门积极组织岗前培训，提高试点镇对下放权限承接的能力；各放权主管部门通过组织培训、上门指导等方式努力做好“传、帮、带”，切实提高试点镇工作人员的业务水平。
市郊区乡镇管理体制调研报告乡镇是国家政权的基础，也是党在基层的重要组织层次。
随着改革开放的不断深入和市场经济体制的建立完善，尤其是在农村完成税费改革和撤乡并镇之后，现有乡镇管理体制已经不能适应农村社会经济发展的需要，乡镇的职能亟待转变，需要进行重新定位。
为此，我们对全区乡镇管理体制情况进行了深入细致的调研，深深感到在过渡转型时期充分发挥乡镇职能作用的重要性和紧迫性。
一、乡镇现状与存在问题1、乡镇的基本情况郊区现辖8个乡(镇)，185个行政村，总人口23万人。
乡镇下设事业单位共计56个，分别是：农业综合服务站、经营统计站、经济发展办公室、文化体育站、计划生育服务站、会计服务中心、劳动保障事务所。
乡镇行政编制212名，实有210名(其中：荫营镇38人，河底镇35人，平坦镇30人，义井镇28人，李家庄乡23人，杨家庄乡19人，西南舁乡18人，旧街乡19人)；乡镇事业编制200名，实有190名(其中：荫营镇37人，河底镇35人，平坦镇28人，义井镇24人，李家庄乡18人，杨家庄乡14人，西南舁乡20人，旧街乡14人)。
2、乡镇管理体制存在的问题在调研中，我们发现乡镇政府的行政职能正在逐步削弱，过去乡镇承担的大部分行政职能已丧失殆尽，可以说现在的乡镇政府已由过去的全能政府转变为有限政府，而其组织结构和运行机制仍然是过去计划经济时期的基本框架，由此带来了一系列问题，具体表现在以下几个方面：(1)乡镇条块分割严重，关系难以理顺。
在现行乡镇运行机制中，名义上实行条块结合，实际上是权力在“条”，责任在“块”。
上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏与其职能相适应的权力。
条块分割，责权利不统一，削弱了乡镇行政职能，出现了条块互相推诿扯皮现象。
如工商、税务、派出所、土地等行政执法单位上划后，乡镇政府主要精力都放在了与这些部门的协调配合上，工作十分被动，尤其是随着市场经济的不断深入，一些部门为了自身利益的最大化，权力只收不放，而服务却跟不上，致使乡镇政府无权而有责，造成事权不分。
关于某区园镇合一管理体制的调查和思考XX老家，快乐眉山，镇园合一，科学发展。
XX区是我市社会经济文化发展的中心，从“5·12”汶川地震以来，着力调整经济结构，转变经济发展方式，实施“工业强区”战略，初步形成了“镇园合一”新型乡镇建设目标，有力推进了XX区经济社会科学发展。
一、“镇园合一”在发展中已具雏形“镇园合一”的主导产业产销两旺，金象园区以化工为主导，拥有专利技术38项，延伸产业链，研发上下游产品达20多种，正积极筹划上市；铝硅园区，以铝硅为主导，开发多品种产品势头正好；眉山经开西区核心龙头项目——“天都轻纺城”强势启动，积极承接产业转移，主要经营轻纺类产品；岷江东岸产业园区，主导产业为泡菜业，产品100多种，园区内企业主与农户签订和种养殖合同，预付定金，年末履行合同，比照市场价上下浮动，为XX区农村初级农产品提供销路。
XX区于XX年就全区工业园区规划和建设进行了调整，金象化工产业园区由原规划的7.5平方公里调整为18平方公里，建制将象耳镇红旗、农林二个村和白马镇许村、万坡二个村并入园区；铝硅产业园区在原规划面积5平方公里基础上，打造省道103线进站路区域和城南工业通道的两个工业集中点，将成昆线以西的松江镇光荣村1、2、3、6组纳入园区，面积扩至30平方公里；经开西区由原规划的10.5平方公里调整为20平方公里，将尚义镇部分村和象耳镇的七里、红岗、乐象3个村，悦兴镇的英勇村，东方红村部分组并入园区；经开东区由原规划的10.7平方公里调整为30平方公里，将XX镇和永寿镇永江村一起并入园区。
不同乡镇的村、组并入园区，经过一段时间磨合，初步呈现良好发展势头。
二、“镇园合一”在完善中亟待创新尽管XX区在“镇园合一”上初步实现了“编制新规划、发展新产业、创建新体制、呈现新面貌”的新型乡镇建设目标，但镇园建设的不少思路、体制机制还未完全理顺，要实现镇园整合，科学发展，必须拓宽眼界、理清思路、完善机制、重在实践。
对乡镇行政管理体制改革的探索与思考随着社会主义市场经济的建立和发展，转轨时期影响和制约农村经济社会发展的因素很多，有宏观方面的，有微观方面的；有客观方面的，有主观方面的；有历史形成的，有现实所致的；有体制方面的，有人的主观努力不够的等等。
这些诸多因素中，因地区差异和人的差异，表现出孰轻孰重。
根据这些年从事农村工作的观察、实践和思考，就影响制约我县农村经济、社会发展的乡镇政府行政管理体制的问题及原因，谈几点不成熟的体会。
一、科学的行政管理体制是权责利的一致性行政管理体制主要解决政府体系中各层级的权限划分问题，它是现代政府有效运行的基础。
政府职能行使的前提和基础是权力，不同的行政管理体制确定不同的权限划分和利益调整方式，产生不同的行政动力机制。
科学的行政管理体制要体现行政主体责任、权力和利益的一致性，使行政职能的行使有充分的权力保证，使利益划分更加合理，才能调动行政主体的积极性，达到行政管理的目标。
二、我县乡镇行政管理体制存在的主要问题及原因目前，我县农村正处于计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，国家虽然在不断地调整和改革乡镇管理体制，但受传统计划经济观念的影响，在改革过程中，权力往往因主观方面的原因，调整不到位，使乡镇政府行政管理体制存在的问题仍然比较突出，形成了政府职能履行的体制障碍，也产生了经济社会发展中政府权力的结构性屏障。
其主要表现是：（一）条块分割削弱了乡镇政府的统一管理权。
条块分割是我国行政管理体制中普遍存在的问题，在乡镇一级乡镇政府与县政府权力交叉的现象尤为突出，县政府的职能部门在乡镇派驻的站所、分局切割了乡镇政府的权力，目前上划的部门有公安、司法、法院、工商、税务、土地、教育、卫生、广电等，上划管理的出发点是加强依法行政，统一集中管理，提高执法水平，更好的服务基层、服务农村。
但实际管理过程中往往出现的是权力上收，责任下划，相互不配套，上划部门都听命于上级主管部门，以本部门为中心，甚至强调部门的职能和权力，有的出现各行其是，使乡镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，乡镇政府难以对乡镇站所分局进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，政策打架，权力交叉，责任推诿现象时有发生，乡镇政府在管理过程中难以协调，甚至无所适从。
区镇合一机构整合方案作为城市管理的一项重要改革，区镇合一已经成为当前城市发展的趋势。
区镇合一机构整合方案是为方便居民、优化管理、提高效率，使得城市管理更加便利化而设计的。
本文档将介绍区镇合一机构整合方案的相关内容。
方案背景随着城市化不断推进，城市行政管理日趋复杂，社会服务的需求也越来越多元化，区域内居民对于城市管理的要求也逐渐提高。
针对现有的区镇管理模式，出现了将相邻的若干个乡镇合并为一个区的一种新型的管理模式，即区镇合一。
在这种新型的管理模式下，各个区镇机构之间的合作与协调十分重要。
因此，区镇合一机构整合方案便应运而生。
该方案旨在为城市管理提供更加高效、便利的管理方式，统一安排资源，优化市政条件，加强区域管理水平。
方案架构机构设置随着区镇合一的推进，区镇之间业务的交流和合作变得越来越繁琐。
针对这一现象，在新型的区镇合一机构整合方案中，我们将实行跨部门合作，资源共享的工作机制，为区域内居民提供统一、高效、便捷的服务。
具体地，我们将依托现有的市、县、镇三级行政管理体系，建立相应的区镇合一机构并进行整合，形成如下结构：1.市级领导班子：由市政府在机构整合后新设立，主要负责全市区域内的政策制定和资源调配。
2.区级领导班子：每个区各设一名区政府主要负责该区内的政策制定、资源分配等相关工作。
3.县级领导班子：县镇两级行政管理已实行两级合一，县领导班子直接对接市级领导班子，统一协调国家、省市、区、县和镇五级政策；乡镇事务直接向镇政府领导反馈即可。
4.公共服务机构：包括教育、医疗、社区建设、交通、环保和水利等基础公共服务领域。
由市、区、县政府依据各自管理需求建立，并通过跨部门合作共享成果。
上述架构，主要是为了优化区镇合一后的政策制定、资源调配和公共服务领域，使之更加顺畅、高效、便利。
资源整合为实现全区域性的资源整合和统一，我们将基于以下几个方面，进行资源整合：1.人才整合：根据新型管理体制，我们将省、市、县、镇各行政机构现有的人才资源进行整合，建立人力资源共享池，方便职能部门更好地使用人才资源。
区镇合一管理体制改革的探索与思考
南通市发改委；南通市沿海办课题组
【期刊名称】《中国机构改革与管理》
【年(卷),期】2013(000)011
【摘要】区镇合一的管理体制，是指在产业园区与乡镇之间突破行政区域的限制，通过整合归并政府职能、促进区镇融合、减少管理层次，实现功能互补、统筹发展的一种行政管理模式。
由于其运行时间较短，目前还没有成熟统一的模式。
本文重点分析南通市区镇合一管理体制探索的过程、改革运行的现状及实践中存在的问题，并对今后进一步深化改革、不断完善体制机制等提出对策和建议。
【总页数】3页(P39-41)
【作者】南通市发改委；南通市沿海办课题组
【作者单位】[1]南通市发改委；[2]南通市沿海办课题组
【正文语种】中文
【相关文献】
1.吴江区撤乡并镇后的镇管理体制改革探索
2.区镇合一产城融合：南通新型城镇化建设的探索
3."放管服"改革创新的基层探索——江阴市徐霞客镇推进行政管理体
制改革的实践与思考4.南通沿海地区区镇合一管理体制改革的调研与思考5.经济
发达镇行政管理体制改革的探索与思考
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实行“区镇合一”管理体制的探索作者：王宝忠来源：《机构与行政》2012年第05期近年来，日照市抢抓蓝色机遇，在总结市内外经济开发区的先进经验和做法的基础上，按照加快推进蓝色经济发展载体建设、先行先试、体制机制创新等一系列部署要求，就进一步实现强镇扩权和完善各类经济开发区的行政管理体制，进行了一些探讨与实践。
一、实行“区镇合一”管理体制试点的背景及缘由（一）理顺开发区和乡镇管理体制机制，符合改革发展的有关精神。
一是省委办公厅、省政府办公厅《关于全面提升经济开发区发展水平的意见》（鲁办发〔2011〕1号）要求，全面提升经济开发区发展水平，创新体制机制，增强发展活力，省级经济开发区管委作为同级政府的派出机构，行使同级政府相应的行政管理职能和经济管理权限，按照精简、统一、效能的原则，设置内部机构，鼓励经济开发区创新管理模式。
二是省编委办公室《关于在部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作的通知》（鲁编办〔2010〕82号）、日照市政府《批转市发改委关于2011年深化经济体制改革重点工作的实施意见的通知》（日政发〔2011〕35号）都要求创新体制机制，实行强镇扩权，试点探索经济发达镇行政管理体制改革。
（二）实行“区镇合一”管理体制机制，是经济开发区实现新一轮又好又快发展的需要。
随着经济开发区的不断发展，现行的经济权和行政权完全分离的管理体制逐渐不适应时代发展的需要。
日照市各类开发区已成为推动全市经济又好又快发展的重要增长点，但与先进地区相比仍存在较大差距，在2010年全省146家省级开发区的综合评价中，区县开发区的位次在60名以后。
主要原因既有规划定位不明确，投资环境不优越的方面，也有管理体制不灵活，运作机制不科学等因素。
体制机制方面的问题：一是职责权限不到位。
政府部门对开发区作为下级政府来对待，开发区的行政管理权限变小，再是除按政策规定上收开发区的规划、国土资源管理权限外，开发区的环保、建筑住房等管理权限也上收了，与开发区的快速发展不相适应。
我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思孙洁，陈利摘要：从区镇矛盾、城乡分割和城镇化滞后等现实问题出发，对我国普通县市域内开发区与小城镇管理合并的必要性进行总结。
根据开发区等级、发展阶段、地理区位及小城镇产业基础等影响因素，将“区镇合一”归纳为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合以及区镇完全融合三种典型模式。
在此基础上，以山东省宁阳县为案例剖析了其“区镇合一”的运行过程、具体措施以及成效，反思其终止的问题根源，认为地方政府应立足于区域内外综合发展条件因地制宜地进行“区镇合一”。
关键词：区镇合一管理模式反思山东省宁阳县“区镇合一”是指将开发区与其所在的小城镇（或街道）合并，通过整合归并政府职能实现体制与制度创新，促进区与镇的互动发展[1-4]。
早在2004年浦东新区依托四个国家级开发区、机场、港口和周边25个镇街通过“区镇合一”或“区镇联动”建立了六个功能区①，由整合后功能区管委会对辖区进行统一规划与管理，重点突出功能开发、资源整合与统筹协调，迅速打破了原来区镇各自为政、城乡二元的格局，实现了浦东新区的快速开发[2、5]。
近年来，全国各地普通县市（区）内开发区或工业园也如法炮制，掀起一股“区镇合一”的热潮，诸如济宁市下辖县市②、南通市沿海区县③、苏州吴江区”④等，主要将一般省市级开发区或工业园与其所在小城镇管理合并。
目前来看，对“区镇合一”的既有研究集中在区与镇合并的目的、管理模式、政策与措施，实施成效与困难等方面[1-4]。
学者们将“区镇合一”的措施归纳为合并行政机构、理顺管理体制、行政与财政放权、创新合作制度以及统一规划五大方面。
研究认为，管理合并对整合区域资源、提高管理效率、促进城乡联动发挥了积极作用；但仍存在诸多问题，如未能真正放权、体制整合困难、配套措施不足以及适应性差等[5-8]。
然而已有研究还存在以下不足，一是缺乏对“区镇合一”的系统性总结及具体模式的归纳，二是对“区镇合一”模式的适用性不甚明确，其能否被任何地区简单运用值得反思。
鉴于此，本文在理论分析的基础上，结合山东省宁阳县的实践经验教训，指出欠发达地区应从宏观、中观、微观三个层面综基金项目：国家社会科学基金( 11BSH058)合考虑是否具备区镇管理整合的条件，以期为城市管理决策提供参考。
1区镇管理合一的必要性1.1 协调多元主体利益与统筹城乡发展我国开发区最初大多是在城市外围农村划定，与周边小城镇存在空间重叠或相邻，但由于管理体制不同且缺乏有效衔接，经常出现重复建设、资源争夺、发展失衡等问题，损害各自以及县市整体利益[4、5]。
因此需要通过管理合并或合作来协调矛盾，建立交叉事务的协调机制来界定彼此权职，化解区域内部“行政区经济”壁垒。
此外，开发区实属城市型产业基地，而小城镇是农村地区产业与综合服务中心，两者各自为政容易导致城乡分割、重城轻乡、资源流动受阻的不均衡增长。
据此客观上需要县市政府从宏观层面整合两种管理体制，打破行政管辖藩篱，促进城乡资源有效集中与要素双向流动。
1.2 促进小城镇与开发区各自优势互补开发区本质是依靠实行特殊政策推动土地与功能开发的特定区域[9-10]，拥有财政税收、土地管理、规划建设等多项自主权，却没有资源要素完全管理权。
开发区管委会因地方工业化、城市建设等特定目的而临时设立，职能和机构架构精简、灵活，具有较高的组织弹性和行政效率。
但是，由于其并非完整的一级政府，相对封闭运作使得开发区提供公共服务与社会保障功能不足，因此向综合城区转型是国家级开发区进入成熟期的主要发展路径 [9-14]。
虽然小城镇政府享有镇域内全部资源的管理权，却在“大城市”思维主导下难以获得各类资源的使用权。
分税制改革又将小城镇置于不利地位，权责不匹配严重制约我国经济强镇的成长活力 [15-17]。
因此，理论上，“区镇合一”不仅有利于开发区向小城镇寻求土地、劳动力等生产资料，获得公共服务与社会保障支撑，而且小城镇也可以分享开发区优惠政策与品牌效应，接受其工业化的带动，促进政策优势和资源优势的互补。
除此之外，从县市行政资源整合角度来看，“区镇合一”还有利于减少管理层次、行政管理越位、错位现象，降低行政运行成本，提高工作效率。
简而言之，“区镇合一”的必要性一方面体现为县市政府自上而下协调“县市政府-开发区-小城镇”三元主体利益，统筹利用区域内各项资源；另一方面，体现为开发区管委会与小城镇政府自下而上通过协同管理、合署办公促进两者优势互补，达到产城融合的目的。
2 区镇关系与“区镇合一”管理模式一般情况下，因开发区的级别高低、成长阶段、地理区位以及小城镇的产业基础强弱和其他因素的差异，两者的管辖关系（即谁在各项交叉事务管理中拥有相对更大的决策权，或发挥统筹主导作用）存在三种基本类型：区带镇、镇带区以及区镇统一⑤。
而区镇关系的差别又直接影响管理合并的模式[8-10]；相应地，“区镇合一”管理模式也可以划分为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合、区镇统一-完全融合三种。
2.1区带镇-不完全融合模式一般省级开发区多采取集中管理模式，由县市政府在开发区设置专门的派出机构——管委会全面管理各项开发与建设，拥有较大的经济管理权限和相应的行政职能。
通常由县长或县委书记担任开发区管委会党工委书记，管委会主任领导高于乡镇政府配置。
从领导级别上看，开发区管委会发挥规划区内资源统筹作用，集中协调各部门矛盾，占据主导地位，而小城镇政府则服从其统一调配。
从开发区发展阶段来看，通常处于成长初期的开发区均以招商引资、园区建设为首要任务[13-15]，考虑到与小城镇完全合并的行政成本与难度较大，所以多采取以开发区为主导、部分融合的方式。
这样既有利于实现短期内资源迅速向开发区集中，同时借助小城镇相对成熟的公共服务设施。
从地理区位上看，尤其是临近主城、区位较好的开发区集聚要素能力强、工业化速度快，区带镇能够更加有效地实现工业化带动城镇化。
例如南通如东县沿海经济开发区（包括沿海旅游经济开发区）与洋口镇、邹城市开发区与北宿镇等均采用这种模式[7、8]。
2.2镇带区-不完全融合模式这种模式主要存在于少数经济强镇和其镇域开发区之间。
一方面，我国少数经济社会发展水平较高的国家级或省级重点镇通过“强镇扩权”获得了一部分县级经济社会管理权限，具有较大的行政管理自主权；镇政府主要领导按副处级高配，高于一般乡镇。
另一方面，这类小城镇在自下而上的本地工业化过程中培育了产业基础较好、地方根治性较强的工业园，现在已经被评为省市级开发区，享受上级政府优惠政策。
然而，这类开发区较多仍采用公司型管理模式，开发公司作为开发区的开发者和管理者仍隶属于小城镇政府，或者即便已经成立了开发区管委会，但在一定程度上仍受镇政府的管辖[4、7]。
因此，在管理体制合并中往往采取镇带区-不完全融合模式，强调强镇的独立性和主导地位。
此外，从地理空间上看，这类工业园构成小城镇建成区的主体，工业用地与其他功能建设用地相互混合。
例如，南通吕四港镇与吕四海洋经济开发区即采取“镇带区-部分融合”方式。
凸显吕四港镇作为江苏省经济发达镇的地位，继续发挥吕四港镇政府对开发区的引领、服务作用[4、7]。
第一、二种模式中开发区管委会和小城镇政府两套班子相对独立，但领导根据职责分工交叉任职，再根据具体项目需要组建临时小组，达到合作管理的目标。
既有研究也把这两种不完全融合称为“区镇联动”[1、7、8]。
2.3区镇统一-完全融合模式随着开发区优惠政策的逐步泛化、弱化，管理体制与制度转型成为破解经济持续增长与社会综合发展的钥匙[14、15]。
当开发区要素累积到一定阶段，各项事务已经无法再独立管理，并且强化社会管理与服务职能成为其主要任务，则需要适时转型并建立一个综合型管理机构。
例如，浦东川沙功能区与川沙新镇起初采取“区带镇-部分融合”方式完成基础设施、招商引资等基础开发，开发区初具规模后再转型为完全融合，延续之前开发区“两委”运作特点且具有完全型政府的公共服务职能[2]。
总体上，随着开发区空间规模扩张、产业实力的增强以及体制改革加深，区镇关系逐步由不完全融合转向完全融合。
此外，也不乏由于开发区起步晚、资源欠缺且远离主城区，为了减少管理层级、充分利用现有资源，在新区成立之时就一步到位地建立完全区镇合一管理模式。
例如，南通海安县老坝港滨海新区和角斜镇。
2011年海安县政府对老坝港经济开发区、角斜镇、老坝港镇实行区划调整，成立老坝港滨海新区、新的角斜镇，实现区镇管理完全融合[7]。
这种模式中开发区管委会与镇政府形成所谓“一套班子，两块牌子”，领导成员担任双重职务，部门统一分工，事务统一管理。
区与镇融合程度最高，管辖范围完全吻合[7、8]。
此外，其他因素也会影响具体运行模式。
归根结底，“区镇合一”模式选择需要因地制宜并且因时制宜。
总体上，我国绝大多数普通县市尚处于工业化初中期，省市级开发区刚进入集聚扩张阶段，土地开发、经济增长是第一要务，因此“区带镇-不完全融合模式”最常见，适应性相对较广。
具有显著产业带动作用的经济强镇数量不多，因此“镇带区-不完全融合模式”适用性相对较窄。
3 山东宁阳县“区镇合一”实践反思已有研究对上海、济宁、南通、吴江等地进行“区镇合一”后的工业化与城镇化成效有较多辩证分析 [1、6、9]，但是案例均属相对发达地区，区镇合作机制在持续完善。
而本文以欠发达的山东宁阳县为例，剖析其“区镇合一”过程、作用、终结与困境根源，试图为实践提供参考。
3.1案例区概况宁阳是鲁西南地区一个传统农业大县，经济欠发达（第61位/全省共91个县级单元），辖1个省级开发区、2个街道和11个乡镇（图1）。
城镇化率为36.5%，县城建成面积27平方公里，常住人口25万，小城镇人口与建成规模均很小。
因此从人口和经济两个维度来看，宁阳是一个人口-经济城镇化双滞后型县[18]。
在我国众多欠发达县级单元中具有代表性，以之为案例具有合理性。
图1 宁阳县区位图3.2缘起长期以来宁阳县城偏于县域西部，经济发展缓慢，而且对东部地区辐射作用有限。
而县域东部的磁窑镇多条公路、铁路穿境并且拥有火车站以及编组站，便利交通条件，经济增长相对较快，但是城镇化率仅30%，镇区不足1万人，农民人均年收入不足7000元（图2）。
2002年宁阳工业园成立（主要在磁窑镇内，距县城30多公里），试图抓住区位交通优势承接外部产业转移。
2006年宁阳工业园被评为省级经济开发区，2010年开发区管委会正式成立，实行企业化运作管理，但是仍落后于周边县市同级开发区（图3）。
同时磁窑被列入省级中心镇、计划单列镇，享受省政府相关优惠政策。
因此宁阳县政府开始站在新起点上谋划未来，提出“强力打造东西两个经济增长极，举全县之力建设东部‘产业城’，并将其目标定位为‘现代工业聚集区、县域副中心’”⑥。
