政府融资平台主要运营模式分析

政府融资平台的盈利模式政府融资平台的融资来源包括：从业务领域选择来看，地方政府投融资平台企业体系一般承担着清理消化和重组当地不良资产；代表政府实施土地一级开发和储备；控股地方金融，开展金融调控；为符合地方产业发展方向的企业和重点项目提供融资等。

1，直接融资，不经过银行等中间媒介。

发行股票、债券、信托基金、BT或BOT（地方政府投融资平台企业将自身项目承包给项目建设人，由其垫资建设后再进行回购，也就是通常所说的“交钥匙工程”。

）等政企结合模式。

发行股票、债券等证券是需要融资平台达到一定的盈利要求的，可是很多平台并没有这样的盈利能力，他们往往可以从政府获得大量补助，作为营业外收入，特别是一些非盈利的融资平台。

2，间接融资。

目前主要的间接融资模式即为直接取得贷款或者取得贷款授信额度。

（一般由政府财政作为担保，以便可以从银行获得较大的贷款额度，曾有数据称银行40%的贷款流向了政府融资平台）政府融资平台的盈利来源：政府融资平台按照承担的功能来分：第一类，只承担公益性项目融资任务。

城市基础设施建设，关注民生，为社会公共利益服务、不以盈利为目的。

比如：市政建设、城乡道路改善、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

这类城市融资平台，主要依靠财政性资金偿还债务。

区（县）级和地市级投融资平台尤为严重，政府补贴占平台收益的比例基本达到了100%。

政级越低的地区这个现象越明显。

第二类，承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的投融资平台公司。

比如收费高速公路的建设、供水系统、特定地段的民生设施建设、经济适用房等的。

这类政府融资平台的盈利来源包括政府补助和项目运营：✧政府的财政补贴。

这类平台取得的财政补贴较纯公益项目低，但是财政补贴仍为其收入的重要组成。

✧融资租赁、股权信托等方式取得的收益，将建好的基础设施通过融资租赁的方式租给企业使用，并按期收回租金。

✧政府注入的特许经营权等方式取得的收益，比如，高速公路的收费、出让加油（气）站和广告位的经营权、签订资源化利用等特许经营权使用费合同。

政府融资平台主要运营模式分析（一）主要运营模式分析就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。

企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。

图表地方政府投融资平台运营模式的类型划分资料来源：中投顾问产业研究中心（二）多元运营模式中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。

要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。

这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。

当前形势下地方政府及平台公司融资简要分析一．地方政府融资分析地方政府融资分析我引入了财政学里的地方政府财政收入（以下简称地方财政收入）这个概念，地方财政收入指地方所诉区域内每个财政年度收入总和，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付，由省、县或市的财政收入组成。

此处为方便理解我将地方财政收入的组成部分整理成了图表的形式。

从上图表可看出，地方财政收入如无重大因素影响，均趋向于一个稳定值。

如以成都市的历年财政收入数据统计可知，2017年，成都市全市一般公共预算收入完成1275.5亿元，同口径增长11.3%。

全市一般公共预算支出完成1759.6亿元，增长10.3%。

2018年全市一般公共预算收入完成1424.2 亿元，同口径增长9.4%。

全市一般公共预算支出完成1837.5亿元，同口径增长9.7%。

地方政府从融资结构上分为：1．直接融资：这类融资主要以地方政府及相关平台公司为融资主体获得的用于城市基础设施建设的资金。

2．间接融资：这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等金融机构而获得的用于城市基础设施建设资金。

3．项目融资：这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。

4．非项目融资：这类融资主要运用资产动作手段吸引社会各类资金的融资方式。

结合以上4种融资方式，项目融资及非项目融资2种融资模式主要由隶属于政府的各个职能部门的融资平台公司来进行投融资管理，在此主要分析前两种融资模式的主要特征及相应的融资工具。

直接融资最直接的金融工具体现为地方政府债。

地方政府发债有两种模式，第一种为地方政府财政部门直接发债；第二种为中央发行国债，再转贷给地方政府用。

地方政府债券通常按照资金的用途还分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。

在此，有必要区分下一般债及专项债：1．用途不同虽然二者都是用于国家建设，参与政府资金周转，但一般债券的应用范围更广，投资更多元化，哪里有需要用于哪里，而专项债券则是具有固定的投资方向和投资项目，不能随意用于其他地方；2．偿还途径不同一般债券的偿还途径一般是地方政府以本地区的财政收入作为担保，而专项债券的偿还途径为政府性基金收入、项目专项收入；3．融资成本不同一般债券的融资成本较低较固定，专项债券融资成本更高一些；4．承担风险不同虽然二者都是政府债券，由政府背书，但是从投资者的角度去看：一般债券的偿还来源是财政收入，安全性相对高于收益性型债券。

谈当前政策下政府融资平台公司的融资模式在国内经济增速放缓，外部环境发生巨变的背景下，基建投资被寄予厚望，近期基建投融资鼓励政策频频出台，政府融资平台公司（简称“平台公司）应顺应政策，加快改革转型，探索符合新政策的投融资模式，积极参与地方基础设施建设和公共事业领域。

一、平台公司融资模式的政策综述我国现行财税体制下，地方政府作为基础设施建设的投资主体，基建资金存在缺口，平台公司应运而生，特别是2008年经济危机之后，在四万亿计划的刺激下，平台公司一度成为基础设施投融资的主要力量，同时政府隐性债务的风险显现。

2014年10月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”）明确地方政府新增基础设施建设举债只能通过发行债券或采用政府和社会资本合作（Public Private Partnership，以下简称“PPP”）模式，并要求“剥离融资平台公司政府融资职能，平台公司不得新增政府债务”，该文件将平台公司置于退出或转型的局面。

但43号文执行不力，在基建资金极度短缺的背景下，地方政府采用明股实债的伪PPP项目、以政府购买服务名义变相举债等方式进行基建投资，政府隐性债务风险继续累积。

2017年风险防范年，从金融风险到政府债务风险。

六部委印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、财政部印发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），分别规范了地方政府举债融资机制和政府购买服务的流程，堵住平台公司融资的“歪门”。

2018年来，一方面中央继续加强对地方政府债务的管控，中央下发了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》两个文件，要求坚决遏制地方债务增加。

财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），直接阻断了平台公司的资金链，平台公司遭遇“致命一击”，普遍出现资金紧张的局面。

地方政府投融资平台上海模式：政府引导与市场运作并举——赛迪投资顾问发布《地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究(2012)》地方政府投融资平台立足于服务区域经济的建设与发展，其基本职能在于为当地经济提供投融资支持。

上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。

一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。

内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。

上海模式：政府引导，市场运作运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。

主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。

投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。

项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。

政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。

项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。

使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营。

上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。

自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。

既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。

地方政府投融资平台企业运营管理探讨摘要：地方政府投融资平台企业在基础设施建设、推动地方经济发展等方面发挥着重要作用，同时也存在诸多问题，本文从投融资平台企业产生的背景和条件出发，阐述了投融资平台企业的运作模式，并以A政府投融资平台企业为例，提出其存在问题和提出解决问题的途径。

关键词：地方政府投融资平台；运营；探讨一、地方政府投融资平台企业产生的背景和条件（一）地方政府投融资平台企业产生的背景地方政府投融资平台企业的产生背景主要体现在以下几个方面：1、国际金融危机促进地方政府投融资平台成为主流的投融资主体地方政府投融资平台企业建设由来已久，但是在2008年，由于国际金融危机的产生，促进了地方政府投融资平台的企业的快速发展，通过相关的投融资渠道为地方基础设施建设提供了大量资金，起到了带动内需的作用，除此之外，缓解了银行的存贷款压力，搭建了银行资金向基础设施建设的渠道。

2、地方政府投融资平台企业发展得到了国家政策的指导和支持为应对国际金融危机的影响，地方政府投融资平台企业的发展得到了国家的指导和支持，2009年，中国银行业监督管理委员会和中国银行联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确的提出了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，以拓宽中央政府投资项目的配套资金的融资渠道”，为地方政府投融资平台企业发展创造了良好的政策环境。

3、地方政府投融资平台企业在实际发展过程中遇到诸多问题，需加强进一步研究尽管地方政府投融资平台企业在实际发展的过程发挥了积极的作用，但是也存在一定的弊端，地方政府投融资平台企业的法人治理结构不合理、责任主体不清晰，另外，地方政府通过诸多个投融资平台企业向多家银行取得贷款，导致了多头举债的现象存在，一旦投融资平台企业收益较少，将会给地方政府财政带来较大压力。

上述问题急需进一步研究和探讨。

（二）地方政府投融资平台企业产生的条件根据我国国情，地方政府投融资平台企业的产生存在着一定的必然性，地方政府投融资平台企业产生的条件主要由以下几个方面：1、地方政府投融资平台企业体现了地方政府基建的基本职能，我国着很多地方基础设施建设落后，不能满足人民需要，在这样的情况下，政府有责任承担起发展基础设施建设的义务和责任，政府以往主要是对基础设施建设提供相应的指导、规划和管理，而没有直接的开展基础设施的建设，因此，就需要一个既能够体现政府工作意图又能独立完成基础设施建设工作。

地方政府融资平台的运作与监管地方政府融资平台是地方政府为了筹集资金而设立的一种融资工具，其目的是为了提高政府的资金利用效率。

但在实际应用过程中，地方政府融资平台也存在着许多问题，如何规范管理、加强监管成为了价值区间平台的重要议题。

一、地方政府融资平台的运作模式地方政府融资平台是通过发行债券来筹集资金的一种形式，主要是利用地方政府的信用向市场借钱。

在运作时，需要经过以下几个步骤：第一步，设立平台。

地方政府需先成立一个专门的平台，用于进行融资活动。

第二步，发行债券。

发行债券是地方政府融资平台最主要的融资手段。

在发行债券之前，必须先进行评级。

评级是衡量地方政府信用的一种方式。

评级分为AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC等级别，评级越高，信用越好，融资成本就越低。

第三步，融资。

地方政府融资平台通过发行债券获得的资金，主要用于地方基础设施建设。

二、地方政府融资平台的监管地方政府融资平台的发展与监管密不可分。

只有加强对这些平台的监管，才能够有效避免其带来的风险。

1. 增强信息披露。

要求平台及时披露财务信息，包括资金运作情况、债务规模、债务结构及利息支出情况等。

2. 建立风险分级评估制度。

建立风险分级评估制度，对不同等级进行不同的监管，从而有效化解风险。

3. 强化债务约束。

加强对地方政府的债务管理，限制地方政府的借贷规模，以及避免过度依赖地方政府融资平台的融资。

三、结语地方政府融资平台是地方政府的重要融资渠道，其方式的规范管理与监管十分重要。

加强监管、规范平台运营模式能够有效化解风险，保障平台及投资人的权益，为地方政府的改革与发展提供更加良性的环境。

中国政府融资平台运营模式及发展前景展望一、我国政府融资平台主要运营模式分析中国政府融资平台主要运营模式（一）主要运营模式分析就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。

企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。

政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。

图表地方政府投融资平台运营模式的类型划分资料来源：产研智库（二）多元运营模式现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。

要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。

这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。

地方政府融资的主要方式（一）财政拔款1、本级财政拨款、2、争取上级财政拨款资金3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持4、争取上级专项政策或试点单位支持（二）债务性融资包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。

1.商业银行贷款目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。

但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。

2.利用主权外债主权外债是主权国家对外的债务。

（1）外国政府贷款。

是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。

北京利用较多，县市区很难。

(2)国际金融组织贷款。

向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。

要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。

3.地方政府债券发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。

国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1—2个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。

城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。

通过信托公司发行信托产品融资。

信托产品有两种方式：一种是信托公司直接利用银行资金；一种则是银行向个人发行理财产品。

4.资源性融资是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资);开发土地资源：这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。

地方政府投融资平台建设的模式分析国外地方政府投融资平台建设模式（一）以发行市政债券为融资渠道的美国模式在美国，地方政府发展经济的资金主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决，发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者。

美国市政债券主要有三个特点：（1）市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行；（2）市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；（3）实行利息收入免税的优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。

美国模式一方面满足了地方政府的公共产品配臵职能；另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。

（二）公私合营的英国模式自1992 年以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。

1997 年工党政府执政后，又围绕着私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。

私人融资优先权的优点，是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。

（三）以政策性金融为主的日本模式从上世纪40 年代后期以来，日本以财政投融资支持经济建设。

它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，也称为政策性金融。

经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计（指政府的财政预算内资金）规模的41％左右，被称为日本的第二预算。

日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构———财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。