浅析政府融资平台贷款存在的风险及防范对策
本文论述了在国家保增长、扩内需政策背景下，政府融资平台贷款规模急剧扩大，其所蕴含风险的几种表现形式，并对政府融资平台贷款存在的风险提出防范措施。
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0 引言
各级政府融资平台通过大量融资，有力地推动了基础设施建设，为应对金融危机冲击，扩大内需，促进地方经济发展，实现经济较快复苏发挥了重要作用。但随着融资规模的不断扩大，贷款总量的急剧增长，从中长期来看，政府融资平台贷款所蕴含的风险需高度关注。本文就政府融资平台贷款的风险及防范对策，谈几点粗浅的看法。
1 政府融资平台贷款业务概况
按照人民银行的口径，政府融资平台是指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的、政府实际控制的企事业、机关法人。主要包括：各类政府组建的开发园区，国有资产管理公司，土地储备中心类公司，农投、工投、城投、交投等政府类投资公司。政府融资平台贷款即金融机构对政府融资平台客户提供的并按约定的利率和期限还本付息的货币资金。
2008年第四季度以来，随着国家保增长、扩内需政策措施的贯彻落实，各地政府融资平台贷款规模快速扩张。截止2010年末，全国各类政府融资平台已超过一万多家，其贷款余额超10万亿元，近两年全国新增贷款中，政府融资平台贷款新增占比高达39.6%。
2 当前政府融资平台贷款存在的风险
2.1 对政府融资平台客户缺乏深入调查评价，存在过度授信的风险
在金融同业激烈竞争的情况下，政府融资平台由于具有政府背景，被各金融机构视为优质客户，竞相争抢营销。在对政府融资平台客户进行授信时，经办人员往往乐观认为有地方政府作后盾，还款有保障，而忽视其负债状况和偿债能力的深入调查评价，尽量降低信贷准入门槛，满足其融资需求，导致过度授信，存在较大的风险隐患。据《银行家》（2010年4月号）杂志报道，2009年我国的地方政府负债远超过财政收入，平均为2.4倍，有的甚至达到4倍，过度负债导致贷款到期难以正常归还的风险不断增大。
2.2 部分政府融资平台贷款以当地财政作担保，面临较大的法律风险
目前，部分政府融资平台贷款无任何抵质押物或第三方保证人作担保，仅由政府出具财政兜底的相关承诺函。根据《担保法》第八条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”和2005年财政部《关于规范地方财政担保行为的通知》（财金[2005]7号）“各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效”的规定，政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等行为不受法律保护。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现，金融机构诉诸法律将处于被动地位，没有相关的法律和制度予以保障。
2.3 政府融资平台贷款的借款主体和用款主体不一致，偿债责任不明确
作为借款主体，大部分政府融资平台仅充当政府的融资工具，只负责资金筹措和拨付，而贷款资金实际由财政部门或项目建设主管单位统筹管理和使用。政府融资平台的盈利主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入，在财務收支、债权债务方面缺乏独立性和自主性，又因借款主体和用款主体不一致，一旦发生还款困难，若财政部门又以不是借款主体为由拒不代偿，势必影响金融机构贷款资金的安全回收。
2.4 政府融资平台贷款的期限较长，增加了贷款到期安全回收的不确定性
目前，政府融资平台贷款的期限以长期为主，大部分在5—15年，有的甚至20多年。贷款期限较长增加了到期安全回收的不确定性，一是目前一届政府的任期是5年，本届政府任期内贷款尚未到期，没有还款的压力，在政府缺乏偿债责任机制的情况下，下届政府也缺乏还款的动力；二是在贷款期限内若出现国家政策调整，则可能对贷款的偿还造成重大影响，譬如国家取消二级公路收费权后，则增大了以该收费权作质押的政府融资平台贷款风险。
2.5 对政府融资平台贷款资金的监管存在一定难度，容易被挪作他用
政府融资平台贷款普遍由地方财政或项目建设主管单位统一调配使用，因其同时运作的项目数量较多，导致资金在不同银行间的账户进出频繁，并与关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，大大增加了金融机构监控信贷资金的难度。政府融资平台贷款资金运用随地方政府的意志而转移，在监管难度大的情况下，存在贷款被挪作他用的可能性。
3 防范政府融资平台贷款风险的对策
3.1 加强与政府部门及政府融资平台客户的沟通，深入了解其负债状况和偿债能力
目前，地方政府及其融资平台的融资信息不够透明，金融机构获取其负债状况和偿债能力的渠道有限，信息不对称使金融机构难以真实、全面评估地方政府的整体债务水平。通过加强与政府部门及其融资平台客户的沟通，密切银政关系，
进一步了解当地政府的财政收支、融资方式、融资规模、偿还能力以及融资平台客户的经营管理状况，研究确定应当采取的对策及措施。
3.2 严格当地政府及其融资平台的调查评价，防范过度授信风险
金融机构应进一步规范政府融资平台贷款的授信操作，建立以当地政府负债状况为基础、具体建设项目为依据的信贷准入标准，严格对还款能力和贷款风险的评估与控制，根据地方政府收入和支出情况合理测算其承债规模，予以适度授信。对地方政府超出实际负债能力举债的，要主动控制授信规模；对政府融资平台客户在银行同业的整体负债程度已明显超出合理限度或项目授信需求量明显超出项目预算的，不得给予信贷支持，存量授信要逐步压缩。
3.3 加强对政府融资平台贷款的风险缓释管理，努力降低信用风险
一是在选择风险缓释工具时，应与政府融资平台客户的违约风险情况相匹配，对于违约风险高的客户，应选择风险缓释能力较强的抵质押品；二是接受的保证人需符合《担保法》等法律法规的规定，深入调查保证人的资信状况和代偿能力，严格控制互保及交叉保证；三是对于依赖财政担保、人大承诺函、抵质押措施缺乏依据难以落实执行以及无任何担保措施的贷款，应落实充足有效的担保措施加固债权。
3.4 合理确定政府融资平台贷款期限，确保信贷资金安全回收
金融机构应严格按照项目评估要求和流程，做好项目评估，认真测算各项目现金流量，在充分考虑项目折旧年限、企业生命周期、资金的货币时间价值等因素的基础上，合理确定政府融资平台贷款期限。因政府融资平台贷款主要用于基础设施建设，贷款期限以3—8年为主，尽量避免10年以上的长期贷款。
3.5 加大贷后管理力度，采取有效措施努力化解政府融资平台贷款风险
综合运用要求在金融机构开立特定账户并签订相关各方的资金封闭管理协议、开立偿债资金专户、政府补贴资金专户等方式，加强对信贷资金流向的监控；一旦发现资金流向不符合约定用途、账户资金异常变动等预警信号，应及时预警并采取有效措施防控风险；对已形成不良的贷款，要落实专人清收，责任到人。
