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论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角【出处】《北方法学》2010年第5期第4卷【摘要】单一制与联邦制只不过是国家纵向权力配置模式的类型化。
任何国家都存在集权或分权两种力的作用，中国便是一个带有联邦制因素的单一制国家。
中国财政联邦制的发展与单一制国家结构框架内的体制多有抵梧，但中国财政联邦制的变革并不意味着宪政联邦制的确立。
【关键词】单一制；财政联邦制；财政分权【写作年份】2010年【正文】税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位，因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，因为财政关系是政府间关系的核心问题。
——苏力[1]引言单一制作为中国政治学和宪法学意义上的国家结构形式长期以来被奉为圭臬。
以决断主义宪法观视之，中国建国初第一代领导集体关于单一制国家体制的创设，体现了其远见卓识的政治智慧。
中国宪法体制在建国初充分地借鉴了前苏联的模式，唯独在国家结构形式上，中国制宪者独辟蹊径。
众所周知，国家结构形式设立的主要目的是要解决某一特定国家的民族关系问题。
当时，多民族的社会主义国家建国伊始多采用联邦制。
同样作为多民族国家，中国却没有盲从前苏联“老大哥”的联邦体制，这应当说非常难能可贵。
环顾上个世纪90年代，实行联邦制的社会主义国家纷纷解体和易帜，当代国人没有理由不对中国制宪者们的英明决断由衷钦佩，为中国当时没有选择联邦制而暗自庆幸。
很难想象，如果新中国实行联邦制，还会不会有今天统一的中国，还会不会有今日中国的社会稳定和经济的快速增长。
然而，有学者对此却有不同的看法，当然其显然不赞同决断主义的宪法观，并认为，新中国建立单一制的政制架构几乎是一个理所当然的选择，而不是领导人的英明决策。
出现这一认识上误区的原因在于，许多学者夸大了理论对实践的影响力。
其实政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。
财政联邦主义概念
财政联邦主义是一种政治理论，指的是通过建立具有相对独立的财政体系的联邦政府来实现政治分权和资源分配的原则。
在财政联邦主义下，联邦政府拥有自主的财政权力，并通过税收和财政政策来收集和分配资源。
每个地方政府也有一定的财政自主权，可以根据本地区的需要和优先事项进行支出和税收调节。
财政联邦主义的目标是在保持国家整体统一和稳定的同时，促进地方自主和发展。
它认为地方政府更了解本地区的需求和问题，因此应该拥有适当的财政权力，以便更好地满足本地区的发展需求。
财政联邦主义的实施可以带来一定的优势和挑战。
优势包括增加政府的灵活性和适应能力，促进政府间的合作和协调，提高投资效率和经济发展速度。
挑战包括如何平衡中央政府与地方政府之间的财政关系，防止政府间的财政不平等和资源浪费。
财政联邦主义在一些国家和地区得到了实践，例如美国和德国等联邦制国家。
这些地区通过建立财政联邦主义体制，实现了政治权力分散和资源分配的平衡。
《公共经济（财政）学》第15章财政联邦制在绝大多数国家，公共部门的经济职能是由不同级次的政府共同承担的，因此，公共部门内部尤其是上下级政府之间如何划分财权和财力，就成为经济学家们热烈讨论的问题。
在公共经济学文献中，这一问题被称为财政联邦制。
本章以中央政府与地方政府之间关系为基本层面，阐述财权和财力的划分的理论依据和方式方法。
第15．1节中央集权与地方分权15．1．1 实行财政联邦制的理由现实生活中绝大多数国家都实行分级管理的模式，即除中央政府之外，通常还有多级地方政府。
这是因为中央集权与地方分权各有其优点。
中央集权的主要优点包括：(1)有利于矫正外部效应许多公共项目具有外部效应，如学校培养的一些学生毕业后去其他地区工作，会产生地区间的正外部效应，某项水利工程可能影响其他地区居民的生活质量。
如果公共项目完全由地方政府决策，地方政府难以矫正这种正的或负的外部效应，结果公共项目不是过少就是过多。
(2)有利于产生“规模效益”公共产品按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品两大类，前者是指受益对象覆盖到全国的居民，如国防和外交；后者是指受益对象仅局限于某一区域的居民，如路灯和消防。
全国性公共产品由中央政府提供，人均成本大大降低。
(3)有利于实现宏观调控如果中央政府没有足够的财力，就无法解决由于自然条件和历史条件造成的地区发展差异，甚至无法保证贫穷地区居民应当享受的最低公共产品供给水平，如中小学教育、洁净生活用水、传染病防治等。
如果大部分财力由地方掌握，中央政府很难运用财政政策工具来影响经济波动，地区之间为了税收收入会本能地进行产业竞争，各种名目繁多的税收和补贴政策纷纷出台。
地方分权的主要优点包括：(1)有利于充分显示居民的偏好美国著名经济学家斯蒂格勒(G. Stigler)对于地方分权的合理性作了一个公理性的解释。
第一、与中央政府相比，地方政府比中央政府更了解管辖范围内居民的需求偏好；第二、管辖范围内的居民有权对不同种类和数量的公共产品进行投票表决：应该让居民通过对地方事务的参与把自己的偏好化为地方政府的政策。
财政联邦主义财政联邦主义(fiscalfederalism)是联邦主义一词的延伸，虽然它是个经济概念，但它仍然具有政治意义上联邦主义的基本特征：一是中央与地方的分权；二是中央与地方政府职能的划分。
马斯格雷夫认为，围绕“财政联邦主义”的问题，是关于财政事务的空间安排以及在各种管辖权内对这些事务的管理。
萨缪尔森和诺德豪斯认为财政联邦主义就是指不同层次政府的财政责任的划分。
可见，财政联邦主义最简单的含义就是指多级政府间进行财政职能分工的体制或原则。
在政治上是单一制的国家，在财政上同样可能是联邦主义的。
一、财政联邦主义的原则经历数百年的发展，财政联邦主义逐渐形成了一些基本的原则，按照布朗和杰克逊的看法，财政联邦主义至少包括八项原则：一是多样性原则。
由于各个社区对于公共服务的偏好有所不同，因此强迫社区公众遵循单一的模式，地方政府财政存在着差别。
二是等价原则。
对于地方性的公共产品的提供，须由受益地区的公众来投票决定，并由他们支付成本。
三是集中再分配原则。
指财政政策的再分配职能应当集中在联邦这一级政府手中，否则再分配就会无效，居住地的决定也会被扭曲。
四是地区中性原则。
一定程度的干预是财政联邦主义不可避免的成本，为使这种成本最小化，就须使干预尽可能地克服地区间的财政差异。
五是集中稳定原则。
以宏观政策(稳定、增长)为目的的财政工具的使用应该在全国范围内实行，地方政府没有自身的稳定政策。
六是纠正溢出效应原则。
地方辖区间的收益外溢导致无效的支出决定，这要求上级政府对此类行为进行纠正。
七是基本服务的最低供应原则。
在一国之内，无论处在哪个地区，公民个人都能得到某些基本公共服务的最低标准的保证，如安全、健康、福利和教育等。
八是财政地位的平等性原则。
地方政府的财政地位应该是平等的，这样才能通过税收上的可比努力，保证最低水准的服务。
不过，以上八项原则在实际运用中难以同时坚持，其中一些甚至相互冲突，如多样性原则与地区中性原则就是相互冲突的。
关于财政联邦主义一直存在着争议，比较大的争议是财政联邦主义下的财政竞争（财政竞争是指不同政府之间为了特定的目标（吸引资本、吸引居民等），通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。
）的效率。
1998年3月，西方财政学界的两大权威人物马斯格雷夫和布坎南在德国慕尼黑大学进行了为期五天的学术讨论，其中财政联邦主义成为第四天讨论的核心。
在讨论中，马斯格雷夫表示了对财政竞争的怀疑，认为财政竞争最终将导致财政单一性，在结果上产生类似集权的体制的矛盾，因此要避免竞争的扭曲效应。
对此，布坎南反驳说，在一定意义上，财政竞争给予作为地区资源所有者和居民的公众、个人一种退出权，如果有退出权或有机会离开，必定对官僚结构予以约束。
布坎南说，他赞成财政竞争是因为这必然对政府施加限制。
二、中国的财政联邦主义财政联邦主义概念充分反映了美国的财政面貌。
一方面，美国是个典型的联邦制国家，另一方面，当代美国社会科学尤其是经济学在全世界的强势地位，更进一步使财政联邦主义一词深深烙上美国印记。
但是，从众多的文献来看，财政联邦主义不只用来描述美国，这也说明各国的财政联邦主义是具有自身特色的。
20世纪80年代初进行的财政体制“分灶吃饭”改革，就开启了中国财政体制的联邦主义改革之门，而1994年的分税制财政体制改革，更是在形式上向着财政联邦主义迈出了一大步。
在这方面，我国财政体制方面的论著和理论分析，都不同程度地涉及了中国的财政联邦主义问题。
不过，到了90年代后期，中国学界对于“中国式财政联邦主义”的关注程度大大增强。
针对改革开放后地方财政收入占全国财政总收入比重不断增加的情况，杰弗里·萨克斯、胡永泰和杨小凯分析认为，来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。
在早期，固定数量的省政府收入上交给中央政府，在后期，固定比例的省政府收入上交给中央政府。
这种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现，它为20世纪90年代的改革提供了推动力量。
在世界银行的帮助下，这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开。
中国的财政联邦主义和俄罗斯中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明对比，这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。
钱颖一认为，从1980年中国开始了分权改革。
在80年代和90年代初，与其他国家相比，中国地方政府的权力是很大的。
地方政府拥有较大的财政支出权力，可以管制本地经济、管理国有企业，中国有80%的国有企业是地方政府负责管理，而苏联80%的国有企业是中央计委管理。
地方政府投资规模非常大，对信贷的影响也非常大。
因此，虽然从法律上讲，中国不是一个联邦制的国家，但是从经济决策权上讲，中国有很明显的联邦制国家色彩。
在他与巴理·R·温加斯特1995年合作的一篇论文里，他们认为中国财政联邦主义是保护市场型的联邦主义，为中国市场改革的成功提供了关键的政治基础。
表1：我国中央与地方财政支出比重(%)注：2000年以前的统计不包括国内外债务还本付息支出和国外借款收入安排的基本建设支出，2000起，包括国内外债务付息支出.资料来源：《中国统计年鉴》(2009年)，中国统计出版社，2009我们应如何看待中国的财政联邦主义?在中国中央与地方关系历来是影响经济社会发展的重要问题。
新中国建国初期，毛泽东就在著名的《论十大关系》中提出中央要注意发挥省市的积极性，要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。
(毛泽东，1956)改革开放以后，地方分权持续扩大，地方财政的层次也趋向复杂。
一方面，省级财政的放权使地区级财政得到加强，另一方面，自20世纪80年代中期，乡(镇)一级财政得以新设，从而形成了省一地区(地级市)一县(县级市)一乡(镇)的四级地方财政结构。
同时，地方政府长期实行“财政包干”，形成了对政府的激励，进而产生了财政竞争。
因此，从多级财政的结构复杂性与地方政府间存在的财政竞争看，中国确实出现了一定的财政联邦主义的特征。
但是，我们应该看到，中国的财政联邦主义与发达市场经济国家的财政联邦主义还存在着很大的差别。
首先，中国缺乏有效的地方分权。
有效财政分权的一个前提是地方要拥有足够的支出自主权，这种自主权由两个基石来支撑：其一，地方公众能够决定所需公共服务的水平，并且能够得到所需的公共服务；其二，地方政府必须具有充分的民主性和代表性，地方行政首长须由公众选举，并对地方公众负责。
而在目前中国，地方行政首长程序上经各级人民代表大会选举产生，但实际上受上级或中央政府的影响很大，地方官员的选任往往是由上级或中央政府决定。
另一个前提是收入的自主权，即地方政府有权设定税率并为资本项目融资。
这正是中国目前的地方财政制度所缺失的，地方政府的收入规模在很大程度上由中央政府决定。
罗伊·鲍尔(RoyW.Bahl)在运用国际有效分权标准对中国财政分权化程序进行分析后认为：“中国仍然处在分散化的非常初级的阶段，并且许多需要表现地方政府成功管理的特征还远未实现。
”在2中，鲍尔从十个方面比较了中国分权化水平与国际标准的差距。
表2中国分权化水平与国际标准的差距其次，地方财政地位不平等。
财政地位的平等性是财政联邦主义的基本原则。
事实上，由于中国的地方政府官员由上级或中央政府任命，或地方官员兼任中央领导职务(如政治局委员)，形成了依据地方行政首长与上级或中央的亲疏度而产生的不同的政治经济地位，与上级或中央关系紧密的，就较容易得到中央财政收入在政策上的支持(如特殊的税收优惠、收入分成等)和支出上的补助与支援。
再次，没有实现基本公共服务的最低供应。
理想的财政联邦制下，中央政府应确保无论公民住在哪个地区，都可以享有最低水平的基本公共服务。
为此，中央需制定基本公共服务的标准。
中国长期以来实行城乡二元结构，城市与农村间形成了巨大的反差。
在特殊的历史时期，城乡二元结构的框架有利于社会政治稳定。
但随着改革的深入，二元结构严重制约了社会公平的实现。
拿社会保险来说，城市居民享有养老、失业、医疗等较全面的保险项目，而农村的社会保障政策一直以来是“重救济、轻保险”、“重养老、轻失业”，农民实际享有的基本社会保障水平远远低于城市居民。
对于城乡社会保障制度接轨的问题，中央政府一直无力解决。
执政党提出全面建设小康社会的目标时，也只能寄希望发达地区加大农村社会保障建设力度。
综上所述，我们可以得出如下结论：中国的多级财政显现了财政联邦主义的特征，但中国的财政联邦主义还处于较低的发展水平。
在从财政联邦主义视角分析地方公共支出管理问题时，必须注意的是财政联邦主义概念的适用范围。
我们不能将之与政治结构的联邦主义混淆，忽视我国作为单一制国家的特征。
(一)辖区间的外溢性辖区间外溢性是由辖区内收益成本与社会收益成本的不一致导致的。
地方政府的行为目标总是从辖区范围内考虑较多，是一种理性的选择；而从社会整体来看，这种理性的选择有时会带来不利的后果。
这有两种基本的情形：一是从辖区范围内看，政府某项活动的“辖区成本”大于“辖区收益”，是不合算的，但该项活动会带来更大的“社会收益”，其结果是“社会收益”大于“社会成本”；二是相反的情况，在辖区范围内看，政府某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”，是合算的，但该项活动会带来很高的“社会成本”，其结果是“社会成本”大于“社会收益”。
前一种情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后迁居到其他辖区；其他辖区的人口流人本辖区定居享受本辖区提供的公园、文化、交通设施、卫生等服务；生态环境保护，给其他辖区带来空气质量、水质等方面的改善。
后一种情形则是负的外溢性，如为了本地居民收入和财政收入增长，大力推动本地的工业化，而由此产生的污水、废气、粉尘等未加处理自然排放，以及过度砍伐森林、过度放牧、过度开垦等，导致其他地方跟着受害。
对于具有正的外溢性公共服务，地方政府往往没有积极性，如对教育投入的积极性相比上工业项目就要低得多，以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇，甚至采取种种措施加以限制。
而对于具有负的外溢性的这类活动，地方政府的积极性很高。
上一个项目可增加就业，带来经济增长，减少贫困和提高本地居民收入水平，诸如此类的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力，导致生态环境恶化。
淮河治理10年不成功就是一个很典型的案例。
在整体生产力水平还不高，工业化还没有完成的我国，这种辖区间外溢性造成的各地方之间的矛盾和冲突正处于高发期，要使之得到缓解，是离不开各层级转移支付的。
(二)通过转移支付解决辖区间外溢性在产生辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府自主决策的权力，地方政府对“辖区成本”和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益”的估算往往会不一致，高估其成本，而低估其社会效益；或高估其收益，而低估社会成本。
