关于加强地方人代会行使立法职权的思考_徐高峰

关于地方人大立法实践的五点思考作者：保定市人大常委会来源：《公民与法治》 2017年第16期河北省保定市自2015年8月享有地方立法权以来，在河北省人大法制委及常委会法工委的指导和帮助下，在保定市委的领导下，充分发挥地方人大的主导作用、政府的基础作用和社会各界的广泛参与作用，经过大家的共同努力，历时一年半，完成了《保定市城市市容和环境卫生条例》《保定市大气污染防治条例》法定的工作程序。

经河北省十二届人大常委会第二十四次、第二十五次会议分别批准，这两部条例已于2017年5月1日颁布实施。

这是保定市经济社会发展和民主法治建设中的一件大事，首起保定市立法工作先河，具有里程碑意义，也是保定市立法工作能力、立法基础工作实践的一次全面的考验。

回顾一年半的立法工作主要有以下五个方面的体会。

一、领导重视是关键保定市委、市人大、市政府主要领导对立法工作高度重视，对地方立法进行顶层设计。

一是超前谋划。

自2015年以来，保定市将改善环境作为一项政治任务来抓，连续三年开展大气污染防治攻坚战和城市建设“6S”专项治理活动。

通过重拳出击、猛药治疴、齐抓共管、上下联动、群众参与等方式，使保定市的大气污染防治工作取得了明显成效，城市市容和环境卫生得到明显改善。

为充分发挥立法的引领与推动作用，使大气污染防治，城市市容和环境卫生治理工作上升到法律制度的层面加以巩固。

2015年8月，保定市被赋予地方立法权之后，市委、市人大、市政府主要领导按照问题导向、急需先立的原则，将《保定市城市市容和环境卫生条例》《保定市大气污染防治条例》优先列入赋权后的第一批立法项目。

二是全程关注。

为使立法项目得到有效落实，2015年8月20日保定市人大常委会主任主持召开立法动员会，分管立法工作的副主任、市政府常务副市长，市人大法制委员会及常委会法工委、城乡建设和环境资源委员会及常委会城建环资工委、市政府法制办、市政府有关部门主要负责同志参加了动员会议，进一步强调了赋权后立法工作的重要性，两部地方性法规的紧迫性，起草工作的严肃性，要求市人大提前介入，全程服务。

关于地方人大工作创新的实践与思考人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

随着依法治国基本方略的实施，社会主义民主法政治的推进，人民代表大会制度将在得到进一步的完善和发展的同时，也使人大工作面临着更多的挑战和更新的课题。

要保持人大工作的与时俱进，充分发挥人大的职能作用，就必须以创新的精神研究新情况、解决新问题、形成新认识、开辟新境界。

一、结合人大工作实际，找准创新的内容江泽民同志指出，创新包括理论创新、体制创新、科技创新和其他创新。

对于地方人大工作来讲，创新首先是创新观念，其次要创新工作、创新制度。

1．观念创新。

观念创新是人大工作创新和制度创新的基础，没有观念的创新，就不可能有创新的思路和发展的举措。

观念创新，首先要强化人大意识和法治意识。

正确认识人大在国家权力结构中的重要地位和作用，进一步增强民主法制意识，真正树立宪政理念和法治意识，任何组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动，不得超越宪法和法律的规定。

第二，要加强和改善党对人大工作的领导。

人大作用发挥得怎么样，很大程度上取决于党委对人大工作的重视程度。

因此，必须正确处理好坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的关系，做到三者之间的有机结合和辩证统一。

党要进一步改进对人大工作的领导，重视发挥人大的作用；人大要切实代表人民的意志，坚持党的领导，围绕党的中心开展工作。

第三，从事人大工作的同志要具有良好的精神状态。

树立对党、对人民高度负责的责任感和使命感，积极履行职责，增强创新意识，培养和激发自己的创新能力，创造性地做好人大工作。

2.工作创新。

根据宪法和地方组织法的规定，县级人大及其常委会除没有立法职能外主要职责有三项，即“三权”：重大事项决定权、监督权和人事任免权。

因此要围绕“三权”不断探索、创新和完善。

第一，要进一步强化对重大事项决定权的行使。

什么是重大事项，法律没有明确规定，党委没有明确指示，地方各级人大的认识也不统一。

因此，对于重大事项的决定权，地方各级人大及其常委会要结合实际，围绕党委中心工作、改革开放和经济建设的重大问题、人民群众关心的热点问题适时听取相关报告，及时作出决定决议。

充分发挥地方人大在立法工作中的主导作用作者：邓青波来源：《公民导刊》2022年第09期法律是国家之重器。

立法是依法治国的前提和基础，立法权是宪法法律赋予人大的重要职权。

行使好立法权，是党的主张上升为国家意志的必然，是发挥立法引领和推动作用的应然，是针对问题立法和立法解决问题的实然，意义十分重大。

良法是善治之前提。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。

党的十九大报告指出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权。

可见，人大主导立法是制定良法的必由之路。

基于此，本文通过总结重庆市人大及其常委会的主导立法实践经验，进行分析，从进一步提高地方人大及其常委会主导立法的角度提出建议。

协同“四个方面” 实现全过程主导近年来，重庆市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，认真践行全过程人民民主，围绕中心，服务大局，立法工作取得显著成绩。

围绕中心，服务大局。

围绕全市中心工作，适应经济发展新常态，精准发力，服务全市改革发展稳定大局。

例如，在贯彻成渝地区双城经济圈国家战略时，及时将《重庆市优化营商环境条例》调整为立法审议项目，明确了与四川省协同推进毗邻地区合作、政务服务、公共法律服务、多元化纠纷解决、执法联动、司法协作等方面工作。

落实法律，彰显特色。

及时组织制定或者修改地方性法规，将上位法最新精神落实在重庆大地上，同时又在法律框架内体现一定的地方特色。

例如，《重庆市法律援助条例》将“劳动者与用人单位发生劳动争议，请求保护劳动权益的”“林地承包经营权及其流转中合法权益受到侵害的”“食品药品安全事故、产品质量责任事故中合法权益受到侵害请求赔偿的”等情形，纳入法律援助范围。

《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》贯彻了上位法关于授权地方针对小作坊和摊贩制定法规的要求，又对地方美食传承等作了规定，富有特色。

提高地方立法质量须切实发挥地方人大主导作用作者：曾庆辉来源：《中国党政干部论坛》 2019年第3期地方人大及其常委会依照宪法和法律规定享有地方立法权,是地方立法机关。

发挥好地方人大在立法中的主导作用,加强立法工作组织协调,关键在于地方人大应当牢固树立地方立法的主体意识、责任意识、创新意识,富有成效地开展工作,使立法体现和尊重人民的主体地位、反映最广大人民意志,符合我国社会发展规律、遵循立法工作规律,立良善之法、管用之法,进而充分发挥地方立法对经济与社会发展的引领和推动作用。

一、发挥地方人大立法主导作用的条件和意义所谓地方人大主导立法,就是地方人大要保证立法活动遵循宪法、立法法的基本原则,并真正做到科学立法、民主立法、依法立法,这是立法工作正确的发展方向。

具体到立法过程中,地方人大要建立健全立法工作体制机制,把握法规立项、起草、审议、修改等关键环节,研究解决立法中的重点难点问题,统筹协调做好立法工作。

此外,这里的“主导”,一是在坚持党的领导下的主导;二是在坚持和完善人民代表大会制度下的主导;三是贯穿整个立法过程的主导;四是在政府协同、各方配合、公众参与下的主导。

在立法工作中,地方人大应当而且必须发挥主导作用,但能否实现真正的主导,还需看是否具备“想主导、能主导、会主导”这三个条件。

“想主导”,是指人大具有主导立法的主观意愿和积极性,具有不断提升立法质量和工作水平的强烈愿望和责任感。

“能主导”,是指人大具有发挥立法主导作用的客观条件、现实可能性,拥有必要的立法工作资源。

“会主导”,是指人大具有主导立法的能力水平,包括运行有效的立法工作机制以及素质过硬的立法人员等。

人大发挥立法主导作用是新时期加强和改进立法工作的必然要求。

它具有以下三方面的重要意义:一是有助于发挥立法的引领和推动作用。

当前,我国已经进入全面深化改革的攻坚期,改革领域牵涉的利益格局十分复杂,越来越需要从制度上进行顶层设计。

只有充分发挥人大在立法中的主导作用,找准改革的突破口,实现立法决策和改革决策相衔接,才能为深化改革注入更强劲的动力。

推进人民代表大会制度与时俱进的四个维度作者：徐高峰来源：《新长征·党建版》 2014年第5期徐高峰党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推动人民代表大会制度与时俱进”，强调要“坚持人民主体地位，推动人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。

贯彻落实这一重要精神，应着眼发挥人民代表大会作为国家权力机关的职能作用，在创新立法、监督、重大事项决定、代表工作四个维度上积极推进人民代表大会制度与进俱进。

一、推进人民代表大会制度与时俱进要发挥人大立法主导作用。

立法权是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，积极有为、主动行使好立法权是人大及其常委会的职责所在。

客观地讲，地方人大以往在立法中的主导作用发挥得并不理想，基本上是“政府提什么、人大审什么”。

随着经济社会的逐步发展，特别是党的十八届三届中全会后，全面深化改革的大幕陆续拉开，立法工作的重点转移到依法规范和约束政府行为、保障公民权利上。

作为立法机关，人大应当从自主提案、拟定计划到组织起草、修改论证、监督实施等各个环节，都要起主导和控制立法的作用。

为此，一是要拓展法规法案提出的主体范围。

在保障政府行使提案权的同时，加大人大及其常委会提案的力度，县级以上地方人大常委会主任会议、专门委员会和常务委员会组成人员5 人以上联名都可以依法提出法规提案。

地方县级以上人民代表大会期间，大会主席团、一个代表团或者10名以上人大代表，都享有法规提案权。

还要逐步重视“工青妇”等群团组织和消费者协会、企业家协会等社会组织的立法诉求。

二是要做到立法与改革决策同步。

加快重点领域立法，及时把一些成熟经验上升为法规。

适应全面深化改革的现实需要，修改、废止与全面深化改革不相适应的法规，推动经济和社会事务管理更好地走上法治的轨道，充分发挥立法在引领、推动和保障全面深化改革方面的作用。

三是要提高立法质量。

人代会直接立法，是人大代表充分行使立法权、增强立法民主含量、提高立法质量的重要途径。

关于市级人大行使地方立法权应把握的几个问题的思考党的十八届四中全会以来，**市人大常委会紧紧抓住赋予地方人大立法权的重大机遇，稳步推进地方立法，保障和维护法制统一，开启了法治**建设新的探索实践。

授权以来立法工作的开展情况****年*月**日，**省十二届人大常委会第二十二次会议正式授予了我市地方立法权。

至此，**市人大常委会正式获得地方立法权，开启了依法治市新篇章。

一、坚持规划引领，保证立法工作与改革发展决策的有机衔接紧紧围绕市委重大部署和改革发展核心工作，坚持“以问题为导向，结合市情实际，突出地方特色”理念，将“紧紧围绕民生热点、难点，问法于民，立法为民”作为立法主线，编制了五年立法规划和年度立法计划，按照审议项目、预审项目、立法调研项目三类，围绕城乡建设与管理共确定了*个方面的立法工作；围绕环境保护共确定*个方面的立法工作；围绕历史文化保护共确定了*个方面的立法工作，进一步明确了立法目标，规划了地方立法战略。

二、聚焦重点领域，发挥地方立法对改革发展大局的推动作用****年*月**日，市人大常委会发布*号公告，公布《**市制定地方性法规条例》正式施行。

为了回应关注民生的立法需求，同年，我市首部实体性民生类地方性法规《**市住宅物业管理条例》经省第十二届人大常委会第三十三次会议批准施行。

为了规范农村居民饮水安全管理，我市第二部民生类实体性地方性法规《**市农村居民饮水安全管理条例》经省第十三届人大常委会第二次会议批准施行。

该《条例》不仅填补了农村饮水安全方面的立法空白，同时也为保障农村饮水安全提供了法治保障。

****年，为了保护**生态环境，当好**生态卫士，我市第三部事关民生的地方性法规《**市烟花爆竹燃放管理条例》经省第十三届人大常委会第十七次会议批准施行。

党的十八大以来，我市地方立法成效正在初显，红利正在释放，为造福百姓、服务社会奠定了坚实的法制基础。

三、注重立法质量，始终以改革思维推进地方立法工作与时俱进相继制定了《**市人民代表大会法制委员会立法协商工作制度》《**市人民代表大会法制委员会立法论证工作规定》《**市人民代表大会法制委员会立法后评估工作制度》等各项制度规范，确保地方性法规的起草、审议、修改、通过、批准、公布、重大问题论证等程序有制度可依，为立法工作顺利开展打好制度基础。

坚持人大主导立法的实践与思考作者：汪洋来源：《人大研究》 2015年第10期汪洋党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

”习总书记指出：“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，健全起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。

推进立法精细化，尽量具体、明确，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

”发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。

把人大主导立法工作写进党的重要文件，成为全党共同遵循的基本原则，这是对中国特色社会主义法制建设的重要贡献，也为人大立法工作指明了方向。

近年来，合肥市人大常委会认真贯彻和落实党的十八大和党的十八届三中、四中全会精神以及习近平总书记关于法制建设系列讲话精神，并将其贯穿于立法工作的始终，坚持依法立法，坚持民主立法和科学立法，积极探索主导立法实践，较好地发挥了立法的引领和推动作用，取得了一定的工作成效。

一、主导立法，就要在源头上把好立项关。

法规立项是体现人大主导立法的关键所在，是立法决策的前提，决定着立法的价值取向和立法功能的有效发挥。

在立法整个过程中，法规立项是立法工作的源头。

立项工作做得好与否，关系立法质量的保证，是整个立法活动能否获得成功的至关重要的环节。

目前，人大立法工作中，无论是立法规划，还是年度立法计划安排，其工作方法基本都是政府报什么，人大就立什么，始终处于“等米下锅”的被动工作位置。

这既是多年立法工作的传统做法，也是多年立法工作的无奈之举。

其原因：一是人代会获取立法的建议案有限，每年人代会上涉及立法的代表议案和建议少之又少，即使有那么一两件，不是缺乏立法条件，就是立法时机还不成熟；二是人大内部工作机构由于工作分工所致，加之年度工作较为繁忙，在精力上往往无暇顾及立法建议的提出；三是人大机关现有人员状况，不是编制缺乏，就是法学专业人员短缺，往往制约了能够提出有价值的立法建议；四是多年形成的所谓工作习惯，运作中已经驾轻就熟，工作也十分方便，不愿意也不情愿将其轻易地放弃。

地方人大进一步发挥立法主导作用的思考作者：张保江来源：《公民与法治》 2016年第24期地方人大是地方立法机关，依法行使地方立法权。

在法律规定的层面，地方人大发挥立法主导作用是不言而喻的；但在实际操作层面，地方人大的立法主导作用有待进一步发挥。

法定立法权与立法权的实际运行之间存在的这种差异，使地方人大如何进一步发挥立法主导作用成为一个引起关注的课题。

一、地方人大发挥立法主导作用的必要性1．地方立法权的性质决定人大应当发挥立法主导作用。

宪法和立法法规定，省、自治区、直辖市及设区的市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

从这一规定中可以看出，制定地方性法规的主体是特殊主体，只能是地方人民代表大会及其常务委员会。

因此，要立什么样的法只能由人大决定，人大在立法中必须发挥主导作用，而且这种主导作用应当贯穿于立法工作的全过程，包括立项、调研、论证、起草、审议各个环节。

2．地方立法面临的新形势、新任务要求人大发挥立法主导作用。

中国特色社会主义法律体系形成后，在立法上面临的新任务是如何使之更加完善。

在此形势下，地方立法面临新的任务是完善现有法规，促进法律体系和谐统一，并加强社会领域立法，推进社会和谐建设等。

地方立法面临的新任务要求地方人大必须积极主动发挥主导作用，引导地方立法按照新任务的要求去做，使中国特色社会主义法律体系更加趋于完善。

3．提高立法质量需要人大发挥立法主导作用。

中国特色社会主义法律体系形成之后，立法需要更加注重立法质量。

立法质量的高低最终决定着一部法规的优劣。

地方人大应适应新形势下立法观念的改变，在立法中发挥主导作用，引导地方立法从过去的“大而全”向“小而精”转变；从过去的“闭门造法”向现在的“开放立法”转变。

努力提高立法质量，使地方性法规更具地方特色、更具可操作性和实效性。

二、地方人大发挥立法主导作用的制约因素1．认识问题。

长期以来，不管是党委、政府还是人大内部的常委会组成人员都存在着对立法保障和促进社会经济发展的重大作用认识不足的问题。

浅谈地方立法权在推进依法治市中的重要作用作者：刘枫霞曹志材来源：《公民与法治》 2015年第5期刘枫霞曹志材十八届四中全会在党的历史上第一次将“依法治国”确定为会议主题。

依法赋予设区的市地方立法权，这是对我国立法体系的重大完善，对新形势下地方人大工作提出了新的任务和要求。

设区市人大及其常委会如何行使好地方立法权，成为摆在我们面前一个崭新的课题。

下面，就这个问题谈几点粗浅的看法。

一、把握新形势，充分认识赋予设区市地方立法权的重大意义地方法规是对全国人大立法暂时顾不上、管不到、来不及规范事项的有效补充。

同法律相比，地方法规更接地气，更有针对性，时效性更强。

一是有利于促进地方经济社会发展。

长期以来，我国大部分设区市没有立法权，政府的备类规范性文件和相关的政策在推动地方经济社会发展中扮演着重要角色。

随着城镇化的不断推进，设区市面临的改革发展任务迅速增加，规范性文件和政策具有不稳定性和短期性，不能持续有效地促进经济社会发展。

依据自身情况制定地方性法规，为经济社会发展保驾护航是设区市普遍的需要。

但现行立法法规定，地方立法权仅限于省会市、经济特区所在地的市及国务院批准的“较大的市”，也就是说，成为“较大的市”是以前设区市拥有立法权的唯一途径。

据统计，仅十二届全国人大二次会议期间，代表建议中就有22件要求研究赋予较大的市立法权。

由此可见，全会提出赋予设区市立法权正当其时，满足了地方经济发展对立法效率的迫切需要，必将更好地引领和保障地方经济社会持续健康发展。

二是有利于保障人民群众利益。

根据立法法修正案草案的规定，设区市的立法权限于城市建设管理及环境保护方面。

城市建设管理与环境保护是关系民生问题的热点和难点，叉与人民群众生活休戚相关，设区市通过行使立法权，可以平衡利益关系，反映人民意愿，保障人民利益，增强社会凝聚力和向心力。

三是有利于完善人民代表大会制度。

立法权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。

但长期以来，大部分设区市没有立法权，在推动地方法治建设方面心有余而力不足。