我国分级预算管理体制改革的探索

当前我国部门预算改革探析近年来, 我国财政在不断完善收入体系的同时, 积极推进支出管理改革, 加快建立公共财政体系, 其中部门预算改革是整个财政体制改革的核心, 它借鉴了市场经济国家的普遍做法,使我国的财政预算管理向科学化、法制化、规范化方向迈进了一大步。

但是, 由于部门预算在我国实践的时间还很短,在许多方面仍需要不断加以完善, 本文通过对国外部门预算特点的研究, 分析了我国目前部门预算改革中存在的问题, 经过深入探讨, 提出了进一步完善我国部门预算制度的建议和措施。

一、国外部门预算特点(一) 法律体系详尽完备在美国, 大到确定预算编制与执行的法律法规, 小到每一项目细节的变动, 均以法律形式加以确认。

这种预算法律体系的完备, 一方面确定了预算编制与执行的各个程序、各个环节以及各项内容;另一方面确立了预算法律是一切行政活动的绝对依据, 任何超越部门预算法律权限的活动、融资、收费都是受到严格禁止的。

(二) 经济预测翔实准确美国的预算编制法律要求预算报告不仅要包括已经完成的预算年度的数据, 还要包括正在执行的预算年度的数据, 以及今后四年预算的预测数据, 以此来保证预算法律的权威性和预算编制的准确性、效果的持续性。

在美国, 成立有专门的综合经济预测委员会, 由经济学家、政府官员和预算编制工作人员组成, 每年定期发布关于经济展望的预测报告。

(三) 预算编制细化明确国外部门预算编制的细化主要体现在编制程序与编制内容的细化上。

预算编制程序的细化, 又体现在对整个预算编制时间安排的细化和对每个问题的解决机制都有明确的规定上; 预算编制内容的细化, 美国部门预算的内容分类是非常细化和明确的, 这样便于接受监督, 例如, 职工工资及福利部分, 分为全职永久职员、其他非全职永久职员、支援的其他补偿、军人职员、特殊职员劳务支付、军人职员福利、原有职员福利等, 每一类职员分类非常细致, 对应的预算资金也是明确的, 哪一类资金超出了预算, 都需要做出详细、可信的说明材料以取得国会的通过。

对高校预算管理相关问题的探讨【摘要】近年来，高校预算管理的理论和实务逐步成熟起来，初步形成了由高校预算内涵、财务预算和责任预算组成的预算管理体系。

“凡事预则立，不预则废”。

随着我国高校教育体制改革的不断深化，预算管理作为高校财务管理的重要组成部分，越来越受到人们的关注。

它既是高校年度事业计划和工作任务的货币表现，也是学校组织各项财务活动的前提和依据。

目前，高校办学规模不断扩大，资金流量迅速增加，如何创新管理理念，如何实现高校有限资源的优化配置和有效使用已成为高校积极探索的重要课题。

本文就这一课题即预算管理的特征、存在的问题、改革的影响、改革的内容及解决问题的建议等五个方面进行探讨。

【关键词】高等学校；财务预算；预算管理；预算改革0 引言高校预算管理是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。

随着高等教育事业的快速发展，高校办学经费逐年大幅度增加。

这促进了我国高等教育事业的快速发展。

同时，高校经费的来源渠道也日益多元化。

除了原有的财政拨款、教育收费和校办产业以外，许多高校利用金融机构提供的融资便利，通过银行贷款，缓解了高校建设发展面临的资金困难。

高校教育经费的增加和经费来源多元化和大额信贷资金的注入，不但扩大了高校经费预算的规模，而且增加了高校经费管理的难度和理财风险。

所以，这就需要更进一步加强高校的预算管理。

1 高校预算管理的主要特征1.1 “统一领导，分级管理”的财务管理体制高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。

其主要特征是在学校建立健全财经规章制度，明确高等学校财务工作实行校（院）长负责制。

符合条件的高等学校，设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校的财务工作。

1.2 “量入为出，收支平衡”的财务管理原则收入预算和支出预算的平衡对学校事业的持续健康发展起着至关重要的作用。

预算编制既要实事求是又要有超前意识。

预算编制一方面要贯彻积极稳健的原则，同时应坚持资金的来源多样化，自力更生搞好创收。

我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究摘要预算管理是财政管理的核心，地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地方财政管理的中心环节，也是当前财政改革的重点领域。

自1998 年李岚清同志在全国财政工作会议上首次提出要逐步建立公共财政基本框架的目标以来，为了更好地完善公共财政框架体系，提高财政预算管理水平，中央及部分地方财政部门，从具体的预算编制方法到预算管理模式，从预算决策机制到预算的执行与监督，都进行了一些有益的探索和尝试。

近年来，各级政府的预算管理水平有了较大提高，但仍然存在着一些薄弱环节和不足之处。

地方政府是基层预算管理单位，其水平直接决定了整个政府预算管理的成效，加强地方政府预算管理的研究具有重要的理论价值和现实意义。

论文根据我国地方及地方财政预算改革的实践，考察我国地方政府财政预算管理的现状，分析我国地方财政预算管理中存在的主要问题及其成因，并在借鉴发达国预算管理经验的基础上，提出了完善和改进我国地方政府财政预算管理的对策建议。

论文共分六章。

第一章介绍财政预算管理的定义及特点，在综合财政预算管理国内外研究现状的基础上，说明论文的研究意义、研究思路和研究方法。

第二章首先阐述了我国以及上海市、区两级财政分级管理的概况，其次，具体考察我国地方财政预算管理的现状，并且介绍了徐汇区政府加强财政预算管理的经验。

第三章结合地方及地方财政预算改革的实践，分析地方财政预算管理存在的主要问题及其成因。

主要包括预算编制时间存在的制度缺陷、预算决策和分配机制不完善、预算编制与执行中的监督弱化、预算绩效评价机制不健全等。

第四章借鉴先进国家预算管理的经验，从预算编制和审议时间、预算机构职能和决策程序、预算监督和公开机制、预算绩效的评价机制等方面，提出国外做法与我国地方财政预算管理的区别及可借鉴之处。

第五章首先根据我国财政改革的目标，提出完善我国公共财政下公共预算制度的思路，包括公共预算编制制度、审批制度、执行与监督制度，以及预算绩效评价体系。

分级分税预算管理体系的要点分级分税预算管理体系是一种国家财政管理的重要方式，其核心思想是通过将财政预算按照不同层级进行分配和管理，实现资源的合理配置和财政收支的均衡。

下面将从要点的角度来介绍分级分税预算管理体系。

一、分级分税预算管理体系的基本概念分级分税预算管理体系是指将财政预算按照中央和地方两级进行分配和管理的一种制度安排。

其中，中央财政预算是指国家层面的财政收入和支出计划，地方财政预算是指各地方政府的财政收入和支出计划。

通过分级分税预算管理体系，可以实现中央和地方之间的财政权责划分和财政资源配置的协调。

二、分级分税预算管理体系的特点1. 财政权责划分明确：分级分税预算管理体系明确了中央和地方政府在财政收入和支出方面的权责边界，确保了财政事权的明晰和财政资源的合理配置。

2. 财政收入按比例分配：分级分税预算管理体系中，中央和地方政府的财政收入主要来源于税收和非税收入。

按照一定比例将税收收入分配给中央和地方，确保中央和地方财政的稳定和可持续发展。

3. 财政支出按责任划分：分级分税预算管理体系将财政支出划分为中央和地方两个层级，中央财政主要用于国家的重大基础设施建设和公共服务，地方财政主要用于地方经济社会发展和民生保障。

4. 财政管理制度完善：分级分税预算管理体系建立了一套完善的财政管理制度，包括预算编制、执行、监督等环节，确保财政资源的有效利用和预算目标的实现。

三、分级分税预算管理体系的优势1. 促进地方经济发展：分级分税预算管理体系充分考虑了地方经济发展的需要，通过将一定比例的财政收入分配给地方，促进了地方经济的发展和民生的改善。

2. 提高财政资源利用效率：分级分税预算管理体系通过明确中央和地方的财政责任，实现了财政资源的合理配置和利用效率的提高。

3. 加强财政监督和约束：分级分税预算管理体系通过建立健全的财政管理制度，加强了对财政收支的监督和约束，防止财政资源的滥用和浪费。

4. 促进区域协调发展：分级分税预算管理体系可以根据地方的经济发展水平和需求差异，合理调整中央和地方的财政收入分配比例，促进地区间的协调发展。

中国政府预算制度的演进(1949 —2006 年)内容提要:本文回顾了中华人民共和国成立以来政府预算制度的演进过程:形成阶段(1949 —1951 年) 、长期稳定阶段(1952 —1992 年) 、初步改革阶段(1992 —1998 年) 和改革深化阶段(1998 年至今) 。

为克服传统政府预算制度的弊端,自20 世纪90 年代末,我国相继实施了多项预算改革措施。

但应当看到,我国的政府预算改革尚处于初始阶段,今后一段时期,还应进一步加强预算控制,增强预算的透明度,确保预算的合规性,在此基础上,逐步构建预算支出绩效评价体系。

关键词:中华人民共和国政府预算制度演进20 世纪90 年代末,随着公共财政框架构建目标的确立,政府预算改革成为近年乃至今后很长一段时期内我国财政改革的重要内容。

客观考察与分析政府预算制度的历史沿革,探索政府预算制度的改革取向,对于公共财政框架的顺利构建具有重要意义。

我国目前的政府预算研究文献中,有关政府预算制度演进的论述,主要是着重于对财政体制发展变化的描述,即主要是关于中央政府与地方政府之间财政关系的发展变化。

然而,财政体制虽然是影响政府预算制度的重要因素,但二者的发展进程并不完全一致。

在财政体制发生变化的情况下,由于政府预算制度受到既有路径依赖的影响,往往还能维持很长一段时间。

因此,财政体制的变迁并不能作为我国政府预算制度演进的标志。

从政府预算制度自身的发展变化特点来看,可分为以下四个阶段:一、政府预算制度的形成阶段:1949 —1951 年建国初期,我国国民经济面临着严重困难,出现了较为严重的财政赤字。

国家为了扭转这种困难局面,于1950 年采取了统一财政经济管理的重大决策,对财政管理实行了高度集中的统收统支办法。

1951 —1952 年又实行了初步分级管理的财政管理体制。

1951 年3 月,政务院颁发《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》,将财政收支由高度集中,统一于中央人民政府,改为在中央的统一领导下,实行中央、大行政区、省(市) 三级财政,并实行初步的分级管理,各级政府都设立相应的财政管理部门。

《财税法规专题》形成性作业及答案第一篇财政学导论第一章财政概述名词解释1．财政p42．财政职能p113．经济稳定职能p15填空题1 财政是一个古老的经济范畴，又是一个历史范畴。

2 财政的产生必须具备两个条件，一是经济条件，二是政治条件。

3 财政是随着国家的产生而产生的。

4 奴隶制国家财政收支主要是采取实物和力役的形式。

5在财政历史的发展中，在封建社会财政范畴得到延伸，产生了国家公债和国家预算。

6财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三大职能。

7从历史上看，财政分配形式有力役、实物和货币三种形式。

单项选择1.财政产生的条件是（B ）B 经济和政治2．财政最初的表现形式是（A ）A 捐税3．国家公债和国家预算是在（B ）制下财政范畴的延伸。

B 封建4．财政是以（A ）为主体的分配关系。

A 国家5．资本主义、社会主义财政分配形式一般采用（A ）A 货币6．财政分配的目的是为满足（ C ）C 社会公共需要多项选择1．财政是个（ACD ）A 经济 C 历史 D 分配2．财政在下列社会形态中存在（BCDE ）B 奴隶制国家 C 封建制国家 D 资本主义国家 E 社会主义国家3．资本主义国家财政收入的三大支柱是（ACE ）A 税收收入 C 专卖收入 E 债务收入4．财政具有（ACE ）职能。

A 资源配置C 收入分配 E 经济稳定5．经济稳定的含义包括（ABDE ）A 充分就业 B 物价稳定 D 国际收支平衡 E 合理的经济增长率简述题1财政的特征。

P9-112财政资源配置职能及其主要内容？P11-123财政收入分配职能及其主要内容？P13-154财政经济稳定职能及其主要内容？P15-16第二章财政收入名词解释1．财政收入P172．规费收入P183．财政收入规模P26填空题财政收入规模的上限指标，要受到国民收入总量、剩余产品总量与剩余产品中留给企业自行支配的总量三个因素制约。

单项选择1．中外组织财政收入的主要形式是（ A ） A 税收2．财政收入的绝大部分来自（ C ） C M3．我国财政收入大部分直接来自（ B ） B 工业多项选择1．下列属于财政非税收收入形式的是（ABCDE ）A 国有企业收入B 债务收入C 事业收入D 规费收入E 罚款收入2．财政收入中来自农业的收入主要是指（BC ）B 农业税 C 间接来自农业的收入3．财政收入规模的计算方法，通常可以采取（CD ） C 经验数据法 D 投资回收期法4．影响财政集中率的因素主要是（BCE ）B 生产资料所有制结构 C 经济管理体制的模式和分配政策E 政府职能范围的大小第三章财政支出名词解释1．财政支出P382．购买性支出P443．转移性支出P454．政府采购P69填空题1．根据财政支出在社会再生产中的作用可分为补偿性支出，消费性支出和积累性支出三大类。

我国政府预算制度的演进与发展走向作者：林娜来源：《治理现代化研究》2019年第05期关键词：预算制度;预算绩效;预算法;预算监督中图分类号：F21 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）05-0061-08预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

作为一种制度，预算要求民主、公开、透明、绩效与问责。

我国的政府预算制度肇始于晚清，民国时期有所发展，制定和颁布了一些法律，但是大部分预算制度变革并没有得到真正的执行。

新中国成立70年来尤其是改革开放40多年以来，我国财政预算制度不断发展完善，已日趋成熟，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。

同时也应看到，进入新的时期，我国的社会主要矛盾已发生根本性变化，全面深化改革要求财政预算制度改革进一步向前推进。

当前我国预算管理实践与预算法的原则规定存在着某种制度性冲突（尤其是基层政府的政府预算），需要构建更加公开、透明、绩效管理与问责机制更为有效的政府预算制度，以确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算信息的畅通性和预算监督的健全性。

我国的《预算法》于1994年3月由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，1995年1月1日起施行。

经过社会各界20年的讨论，终于在20年后完成首次修改。

在《预算法》修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法”两种思路的交锋。

争论的实质，其实是对《预算法》根本价值、法律定位和作用的不同认识。

[1]这是因为过去我国还没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。

[2]在现实中，政府预算是我们落实依法治国的“突破口”，是法治政府建设中非常重要的一个环节。

从全球看，政府预算制度起源于英国，是现代财政管理的核心。

从它产生的历史过程我们能够看出，13世纪初开始萌芽，最终确立下来是在18世纪末，中间经过了五六百年的时间。

财政体制的定义：财政体制是划分各级政府财权、加强中央宏观调控、协调地区发展的一项重要制度安排。

1、 我国财政体制改革已取得的重大进展和显著成效1994年实施的财税体制改革，在新中国财政史上具有里程碑意义。

通过改革，建立了分税制财政体制，中央与地方财政收入有了稳定的增长机制，财政收入保持了较快的增长速度，增强了财政的宏观调控能力，同时也促进了经济结构的调整。

可以说，分税制财政体制是构建公共财政体系的重要支撑框架，也是建立社会主义市场经济体制的必然要求。

（1） 财政实力逐年增强。

分税制财政体制改革以来，在保持经济持续快速发展和加强税收征管的基础上，全国财政收入从1993 年的 4349亿元增加到2012年的 117254亿元。

( 二) 中央财政调控能力明显上升1993年以来，中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，从22%上升到48%，部分年度超过50%。

财力的适度集中大大增强了中央政府的宏观调控能力，为促进区域协调发展和实现基本公共服务均等化提供了财力基础。

( 三) 财政转移支付制度不断完善一是财政转移支付体系初步形成。

分税制以来，我国改变了过去一省一率!实行上解或补助的方式，出台了主要参照客观因素进行公式化分配的一般性转移支付办法，形成了财力性转移支付与专项转移支付互为补充的转移支付体系。

二是财政转移支付机制不断创新。

中央从所得税收入分享改革中集中的收入全部用于对地方的一般性转移支付，形成了稳定增长机制及中央财政自我约束机制，对地方的补助力度明显增加。

三是转移支付办法不断改进，透明度逐步提高。

（四) 省以下财政体制改革取得积极成效"实行分税制以来，各地结合本地实际，进一步明确了省以下各级政府的财权和收入范围，基本形成了地方的纵向分税框架，省对下转移支付体系初步形成。

( 五) 强化了地方财政的预算约束，增强了地方加强收支管理的主动性和自觉性分税制财政体制建立和健全了分级预算制度，明确了各级地方政府的收入和支出范围，强化了地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性和自觉性，财政资金筹集和分配比较规范。

简述国家预算管理体制的内容（一）国家预算管理体制的实质和内容一、国家预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间财政关系的基本制度。

预算管理体制是财政管理体制的核心部分，被称为狭义的财政管理体制。

它的实质是要解决中央政府和省（直辖市、自治区，下同）级以及地方各级政府之间划分预算资金支配权和管理权。

即处理中央和地方政府之间在预算资金分配上的集中和分散，在预算管理上的集权和分权的关系。

二、国家预算管理体制的内容包括：确定预算管理的主体和级次，一般是一级政权构成一级预算管理主体；确定预算收支划分的原则和方法；明确预算管理权限的划分；预算调节制度和方法；（二）我国预算管理体制的沿革统收统支的预算管理体制这是一种高度集中的预算管理体制，是建国初期和国家经济恢复时期实行的，它的主要特点是：地方收入全部上缴中央，地方所需要的支出由中央拨款解决。

这种办法对解决解放初期经济困难，促进国民经济恢复起了重要作用。

但由于财力高度集中，地方积极性受到影响，所以，从“一五”以后就很少采取这种预算体制了。

二、统一领导、分级管理的预算管理体制。

从1953年到1978年基本上实行这种预算体制。

属于以中央预算集中为主，适当给地方下放财权的类型。

它的主要特点是：主要财权和财力集中在中央，地方预算收支指标由中央确定和下达，但地方有一定的机动权，并实行了收支挂钩的办法，地方政府增收节支可以适当地留一部分给地方。

这一时期各不同年限实施的具体形式有：划分收支，分级管理，以收定支，五年不变；总额分成，一年一变；定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定；收支挂钩，总额分成，等。

三、划分收支、分级包干的预算的管理体制这一体制从1980年到1993年这段时期实行的。

这一体制俗称“分灶吃饭”或“财政包干”体制，是我国预算管理体制一次重大改革。

它的主要特点是：1. 变过去全国“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，地方财政收支平衡由过去中央一家平衡，改为各地自求平衡；2. 各项财政支出不再由中央各部门为口下达，均由“快快”统筹安排，调剂余缺；3.包干比例和补助数额由一年一定改为五年不变。

我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年简介：我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年杨志勇内容提要：979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算内容提要：1979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。

1994--1999 年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，注重预算收入管理，与此同时初步形成了复式预算体系，完成了《预算法》的立法工作，并进一步加强了预算平衡与赤字控制和债务管理。

2000--2013年，我国预算管理制度逐步健全。

这一阶段以部门预算改革为中心，以支出预算管理为重点，统筹预算内外资金。

2013 年至今，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的总体方向进行改革。

未来预算管理制度将在中期财政规划、预算体系、预算公开与监督等多方面同时展开，并将为国家治理的现代化提供制度支撑。

关键词：预算管理；政府预算；财税改革改革开放以来，预算管理的重点实现了从赤字、收入到支出的转变。

随着部门预算改革和全口径预算管理改革的推进，预算外资金成为一个历史名词。

我国已形成包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系。

按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的精神进行改革。

为适应经济社会环境的变迁，预算管理制度改革或大或小，从没有停止过。

一、预算管理制度的恢复：1979--1993 年1979 年，我国预算管理制度开始恢复重建。

经济建设与市场化改革的同步进行，使财政支出压力陡增，预算平衡不断受到挑战。

与此同时，作为“财政资金”的预算外资金规模的扩大，使得既有制度无法适应管理的需要。

我国国有资产管理体制的历史回顾及分析一历史沿革我国国有资产管理体制改革的进程,伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的全过程;主要经历了三个阶段：第一阶段：计划经济体制下的国有资产管理基本特征：1、国有企业众多；2、指令性计划的资源配置方式；3、庞大的政府管理机构；4、企业不是独立的经济实体和市场主体;第二阶段：我国国有资产管理体制改革的探索自1978年改革开放以来,我国国有资产管理体制改革的探索,大致可划分为三个步骤：第一步：对企业实行放权让利;从1979年开始,国务院发布了一系列有关“扩权”、“让利”的重要政策,扩大国有企业经营自主权,并于1983年和1984年分别实行了两步“利改税”,将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上交国家财政;第二步：实行所有权与经营权以及政企职责初步分离;从1984年开始,以十二届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定为标志,确认了企业所有权和经营权可以适当分离,政企职责可以分开;以“两权分离”和“政企分开”为特征的多种经济方式,如承包经营责任制、租赁经营责任制、资产经营责任制等应运而生;第三步：开始触及产权制度的改革;从上个世纪80年代开始,由于股份公司、企业集团等企业组织形式的出现,1986年开始兴起企业转让、拍卖,以及企业之间的合并、兼并、收购等;为有效地进行国有资本所有权管理,1988年,国家成立了国有资产管理局,对国有资产管理进行了一系列新的探索;1. 1988年至1990年,国有资产管理局成立初期,主要是创建机构,配备队伍,开始专职进行国有资产管理,但并未明确区分国家作为社会管理者和国有资本所有者的双重身份;2. 1991年到1995年,初步形成了“两个系统”、“三个层次”、“四个体系”的国有资产管理体系构建思路,即：国有资产行政管理监督和国有资本经营管理两个系统；各级政府下设专职的国有资产管理部门、国有资产管理部门下设的中介性国有产权经营机构和接受国有资本投入的企业三个层次；国有资产基础管理工作、经营效益评价、产权转让市场以及立法监督四个体系;3. 1996年至2002年,以政府机构改革和转变职能为标志,围绕初步建立起符合社会主义市场经济体制要求的、权责明确的国有资产管理、监督和营运体系为目标,明确提出了大多数国有企业建立现代企业制度,实行政企分开;1998年,撤销国家国有资产管理局,并对国有企业管理进行了分工企业主要经营者由人事部和企业工委负责,资产及其相关财务管理由财政部负责,企业重大决策由有关部门负责或报政府批准,同时实行向国有企业派出稽查特派员制度,2000年成立中央企业工委后,又将稽查特派员改为监事会;第三阶段：建立新的国有资产管理体制2002年11月,党的十六大提出,在坚持国家所有的前提下,在中央和地方政府分设国有资产管理机构,建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制;2003年3月,全国人大十届一次会议第三次全会表决通过关于国务院机构改革方案的决定,批准设立国务院国有资产监督管理委员会,标志着我国国有资产管理体制进入了又一个新的发展阶段;二国有资产管理体制改革中的理论思考从放权让利到承包经营,从利改税到两权分离,再到成立国有资产管理局专司国有资产管理职能,及其以后对国有资产管理体制改革进行的一系列探索,都取得了重大进展和积极成果,但一直都没有形成科学统一的管理体系和明确有效的管理思路,仍然没有从根本上摆脱计划经济和单一国有企业为管理对象的管理模式,特别是随着社会主义市场经济体制的建立和完善,国有资产管理体制中的一些突出矛盾和问题日益凸显出来;1. 出资人缺位与出资人越位现象并存且引发冲突；2. 企业外部干预过多与内部人控制并存且引发矛盾；3. 激励效率递减与监督约束成本递增并存且互为因果;在这些困惑中的反思主要有：1. 矛盾的根源在于国有资产管理体制；2. 体制的深层次矛盾在于所有制；3. 产权制度改革是杠杆;三新一轮国有资产管理体制改革的背景党的十六大报告把建立国有资产组织与管理体系与坚持和完善我国基本经济制度相提并论,意义重大;从某种意义上说,这一体系的建立是中国共产党执政兴国的经济基础,也是我国经济体制改革沿袭二十年来所遵循的渐变稳定、逐步发展市场经济的改革方法论的又一个创举;1. 坚持市场经济方向,搭建公有制和市场经济的桥梁中国经济体制改革的前二十年重点解决了市场经济的发展方向以及市场经济的运行机制问题;但是,宏观市场环境具备后,微观经济的运行载体如何构造就成为关键;1市场经济难以在一个所有者内部实现市场经济不可能在一个所有者内部完成交换,在一个以国有经济为主导、以中央为惟一主体集中国有经济产权的市场经济环境中,只能是一个所有者内部左兜与右兜的关系;在国有企业与国有企业之间,在国有企业与政府之间,就出现了说不清的矛盾,理不顺的情结,我们始终被国有企业不能完成制度性脱困所困惑;因此,如何在坚定市场经济方向的条件下,从产权上去构造能够适应这个市场经济环境的运行载体就成为改革的关键;国有企业产权制度的变革,决定着我国市场经济中商品生产者的地位能否真正形成;解决这一问题,一方面传统的公有制模式必须打破,另一方面,如何在公有制模式创新的前提下推进市场经济,又不能从国外照搬照抄;中国市场经济载体的构造是在公有制的背景下,这是中国的特殊国情;现行的公有制模式归根到底还是政府所有制,从法律上看,现有的政府所有制形态是惟一主体论,即中央政府作为惟一的法律主体,代表全国管理国有资产,但一个主体是不能构造出真正的市场经济的;2外部多元化的困惑现实当中又客观存在着地方的国有资产;省、市、区、县政府层层都有国有资产,但是在法律上不能保证,仅仅是一种中央所有、地方分级管理的模式;在这样的矛盾下,要发展市场经济,就面临一个选择：是一步到位搞国有经济的外部多元化,还是分步到位先搞公有制内部的多元化探索,然后逐步实现最终要达到的目标;没有西方经济学家能告诉我们怎样去做,也不能去简单重复西方100年前所走过的所谓市场化、私有化、民主化的道路,更不可能去借鉴进行“休克疗法”的前苏联和东欧国家的改革,只能考虑我们的经济发展速度、社会承受力度、社会安定程度的统一,去走一条有中国特色的市场化发展道路,通过创新赶超发达国家的市场经济;3内部多元化的创举我们把国有资产管理体系的建立当作社会主义市场经济的基本经济制度,这样的构造形成了中国特色改革的创举;中国能不能在一个主体内部完成从一元到多元的构造呢这是近十年来中国的理论界和政界一直在探索的大问题;不这样做,社会主义的市场经济就无法建立;党的十六大报告明确提出,要在中央政府和省、市地两级地方政府设立国有资产管理机构,就国有资产的出资人主体来说,这必将完成从1到300的飞跃,为社会主义市场经济中规范的微观经济载体的多元化构造打下初步的基础;所谓从1到300的跨越,即从目前国有经济的中央惟一主体论,跨越到中央国有和地方两级政府国有并存的国有经济出资人的格局;届时,一个中央,31个省、自治区、直辖市,再加上250多个地区一级的地方政府,就形成了300个左右国有经济的出资人主体;这300个主体均要成立各自相对独立的国有资产管理机构,在不同层面代表着三级政府,行使出资人职能;而它们下边又分别要成立若干家国有资产经营公司,这些资产经营公司从事国有资本的管理和运作,从出资人的角度去和下属的国有独资、国有控股和国有参股的实体企业相对接,完成国有经济内部多元化的构造;这是一支庞大且多元化的国有经济力量,它们将在贯彻公有制为主体的市场经济运行模式中发挥重要的作用;归根到底,这一改革创举的目的是要在市场经济和创新的公有制模式之间搭建中国特色的资本经济桥梁;尽管像意大利、法国、日本和美国等发达国家也有自己的国有企业和联邦经济,但中国这样的国有经济转轨过程这些国家都没有经历过;这一改革是无法简单地用私有化或民营化的提法所涵盖的;所以,用历史和发展的观点看,这一创举将会形成中国迈向市场经济,成功转制转轨改革的重要理论;这是我们必须要看到提出这项改革的大背景;2. 国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的产物此次国有资产管理组织体系的建立是基于以下几个基本条件：1它是在中国经济市场化的进程中,多种所有制经济并存,出现不同的商品生产者和交换者；2我国的市场经济从商品经济进入到资本经济时期,资本被普遍承认,资本收益的准则被共同遵守,国有企业和国有资本完全可以分开,股东已成为现代国有企业中必不可少的重要组成部分；3国有出资人仅以股东身份参与国有企业的经营和管理;显然,国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的一个产物;这次十六大报告要建立国有资产经营管理组织体系的思想,实际上是和近年来党中央对于国企改革的大思路一脉相承的;1在1978年党的十一届三中全会之前,中国在计划经济体制下,全国就是一个大工厂,政资不分,政企合一,企业的人财物、供产销,政府包办一切,国家资产和国有资产划等号,没有必要成立国资委;2从1978年12月到1988年十年间,中国的企业改革尽管是经济体制改革的核心,但仅仅是围绕国有企业从生产型转向经营型的放权让利的思路推进;我国的宏观经济运行机制在向市场经济运行机制的迈进中,仅仅实现了从产品经济向实体经济为主的商品经济的过渡,资本的概念还不被人们承认,更谈不上国有资本和国有企业与国有经济的不同;国有企业作为独立法人的投资主体地位并没有确立,而其自身的所有者主体也没有到位,存在着严重的制度性缺陷;无论我们怎么强调国有企业改革的重要性,在具体的实践中,我们不是处在放权让利不够、把企业管死,就是放权让利过大、导致企业内部人控制的失控状态的两难境地;3从1988年到1998年,随着股份制在中国的提出,产权改革和资本经济开始在中国出现,中国的国有资产管理局成立;但由于领导层和人们对这一巨大改革转型必要性的认识不足,加上国有资产管理部门一定会从旧的行业管理部门手中接管权力,因此,国资局的工作并没有按预计的方向发展,而是遇到了现实中巨大的阻力;认为中国国有企业的产权已经很清晰,只要抓好管理就能解决国有企业改革的问题,建立现代企业制度就是建立现代企业管理制度的理念占据上风,最终导致国有资产局未能按既定的方向发展,而是被撤销;4从1998年至2003年,全国只有上海、珠海、深圳等少数城市保留了完整的国有资产管理体系,或者与后来成立的企业工委两块牌子,一套人马,变相存在并坚持运转;其他省市的国有企业产权改革和国资管理都处于停滞状态;现实中普遍严重发生了国有企业的“婆婆”被撤销后,陷入了内部人控制的处境;国务院不得不又建立了稽查特派员制度和监事会制度;3. 完善国有资产管理体制是中国共产党执政兴国的战略举措1从产权入手进行改革经济体制改革的攻坚战就是产权,一旦涉及到国有企业产权的改革,就必然会触及到国有企业的所有者——政府的改革;从产权入手进行政府的行政组织体制改革,这意味着经济体制改革的深化和政治体制改革的启动;2国有资产管理体制改革是经济体制与政治体制改革的结合部经济改革的深化直接引出了政治体制改革的问题,即从政府的组织体制改革入手,改革改革者的大幕的拉开;过去二十年的国企改革基本上是政府改企业,但国企改革一旦改到产权,就真的要改革改革者了;因此,它又是政治体制改革的起点,这个起步是务实的;因为政府机构改革是经济体制和政治体制改革的结合部;由于现有体制下国有企业的出资人是政府,就意味着国资体系的建立不仅是简单的企业产权制度创新,也是我国政府管理体制的创新;要实现这个创新,就要重新认识市场经济条件下的政资关系和政企关系;3市场经济背景下政府的角色构建与转换政府作为一般经济调控者职能,这是市场经济要求的,必须建立维护市场秩序、公平监管保证社会公共预算收入来源的间接管理部门;凡是搞市场经济的国家,都离不开这些部门,它是由市场经济政府管理的共性决定的;其财政收入主要体现为税收;对每一个纳税人来说,税收是刚性的;所以政府的一般经济调控者职能是裁判员的功能,它在维持着市场经济的运行,所有市场经济的微观载体都要遵守比赛的规则,所有竞争都应是公平竞争;我国的市场经济是建立在公有制为主的基础之上;目前,我国的公有制形式还没有找到能取代政府所有制的组织形式;这决定了我国的政府目前还履行着所有者职能,这是中国的国情;国有企业产权变革的核心是实现所有者归位,让出资人以股东的身份成为企业的主体;如果出资人是三级政府及其派出机构的话,就必须对现有政府中对国有企业的直接管理部门进行从组织到职能的全新调整和设计,就要对国资管理体系进行全新的构造;这是建立有中国特色的能够把公有制和市场经济有效对接的一个创举,就好比“国家队的教练员”;这是中国市场经济的特殊性决定的;国有资产出资人的收益体现为投资收益;投资收益与税收的刚性是不一样的,只能是弹性的,投资收益率也不能像税率那样去事先约定;国有出资人在法律上与一般企业的股东并无二样;建立和完善“三合一”的国有资产管理体系,要求我们必须重新认识我国政府的政、资分离与资、企合一这两大问题;如果国资管理功能暂时还应保留在政府序列,实际上政府就包含着一般经济调控者和国有经济所有者两种职能;前者是政,后者是资,二者必须分离;而就国有经济所有者的职能来说,必须实现出资人和企业的结合,这次国资体系的改革就是要让所有者进人企业,让老板归位,让产权清晰,资企合一;综上所述,必须对长期困惑我们的“政企要分开,但现实中政企怎么也分不开”的现状进行反思;事实上,在我国公有制市场经济的现有模式下,政企从理论上就无法分开,只能通过政府职能的全新构造,先实现政资分开,再通过所有者进入企业,成为企业的股东,实现资企合一,建立国有企业的现代产权制度;在这个制度内,才谈得上企业内部所有权与经营权的分离;４. 国有企业从贵族到平民制度创新的历史性跨越国资体系的建立将改变传统的国有经济管理模式,实现从管理国有企业到经营国有资本的转变,在这一转变过程中完成国有企业从贵族到平民的历史性跨越;从1978年以来,长达23年的国企改革始终是我国经济体制改革的中心环节;但在这个问题上,始终没有突破到产权这一环节;尽管在股市上给了国企上市一些指标,但其主体部分始终都没大动;国企改革的思路从放权让利到两权分离,再到后来的授权经营,都没有突破产权的大格局;新的国资体系的建立旨在通过企业产权结构的调整带动企业组织结构调整,进而实现产业和产品结构的调整;因此,这一结构调整不是小打小闹,而是一篇将发生在预算内和预算外的几百万家国有和集体企业,十几万亿国有经营性资产存量调整的大文章;建立国有资产体系的理论,是江泽民同志把握中国改革全局、建立国有企业现代产权制理论的重要内容;这一理论的建立可追溯到1993年11月党的十四届三中全会报告,文件明确了在国有企业的改革中要建立现代企业法人财产权;1998年,当我们对国有企业的改革是强调管理问题还是产权问题的理论探讨时,现实中发生了国有企业的“婆婆”被取消后,又陷入了“内部人”控制的困惑,江泽民同志又先后在五大区召开国企改革座谈会,明确提出了要建立现代企业法人治理结构;显然,这次十六大报告要建立国有资产经营管理组织体系的思想,实际上是和近年来党中央对于国企改革的大思路一脉相承的,其实际意义还在于把国有企业从贵族降到平民;国有企业是政府机构的附属物,企业家都是国家干部,国有企业的行为用国家行政法来调节,因此,国企在市场经济中是一个特殊的法人;所以,在国企和政府之间,国企与国企之间,无论是在产权上还是在债权上,都有一种说不清的血缘关系;这次国资体系的建立就意味着要把国有企业从过去的靠行政法调节的特殊法人,变成由公司法和民商法调节的一般企业法人,并和外资法人、私营企业法律地位相同,竞争关系平等;所以说,这是一个国有企业从贵族到平民的历史性跨越;值得指出的是,随着国资体系的建立,授权经营的提法也将作古;授权经营产生在两权高度分离的基础上,把能让的经营权都让了,而所有权又不能让,因此,就采取了建立在委托代理模式基础上的授让所有权的做法;但谁来代表出资人向下级授予所有权,授给谁,授什么,都是不清晰的;它是在没有触动产权实质性变革的前提下的一种过渡性选择;它发生在1989年,也许当时是合理的,在历史上发挥过重大作用,但不能局限于此;它是在旧体制下的模式下,行政性分权的一种临时变通;权宜之计的这种授权经营将随着国资体系的建立,被以所有者的身份建立在资本纽带基础上的股权管理所取代;５. 坚持渐变转轨的正确改革方法论的重要举措改革20年来,如果说中国改革的实践获得了成功,那么在理论上的总结是在这一时期充分认识社会主义市场经济的阶段性和长期性,坚持渐变转轨的改革方法论非常重要;洋教条并不能解决中国的问题;比如在资本市场上,国家股的减持是美国和前苏联东欧国家所没有遇到过的,我们不能简单照搬照抄他们的休克疗法,也不能片面地把国退民进理解为私有化;中国未来改革的风险可以预见存在两个方面,一是所有制的改革,二是政治体制的改革;这两个环节把握不好,都会带来社会的不稳定;从某种意义上说,经济上的所有制的变革方式决定了政治体制改革如何起步的基础;这一基础必须打好,其核心就是要运用正确的改革方法论,渐变稳定的朝既定方向发展,顺利通过改革的危险期;中国改革实践非常成功,中国的发展势头越来越好,但此刻越发不能掉以轻心,成立国资体系正是面对这样的挑战;解决中国的实际问题还是要靠中国实事求是的方法论;“十六大”国资体系的提出将使中国在未来20年还能走出一个被世人赞叹的保持稳定中迅速发展的新路子;四我国国有资产管理新体制的基本框架及特点１. 基本框架党的十六大报告提出：“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务;在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方政府两个积极性;国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”;这就从以下三个方面规定了国有资产管理体制的基本框架：一是国家所有,中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责；二是设立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构；三是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责,其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人的职责;——国家所有,明确了国有资产管理主体及其地位;国有资产国家所有,由国家统一制定法律法规,必要时统一配置资源;——中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,明确了分级产权;明确各级政府管辖国有资产的边界和范围,各级政府对管辖范围内的国有资产拥有占有、使用、收益和处置的权利;——设立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构,明确了国有资产管理机构的职权;政府设立国有资产管理的机构,按照管资产和管人、管事相结合的原则,将分散于各个政府部门的属于出资人职责的相关职责进行归并,统一对所管辖的国有资产行使出资人职责;——关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责;其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人的职责,明确了不同级次政府间国有资产投资和管理的事权;1国务院国有资产监督管理委员会的职能国务院国有资产监督管理委员会简称国资委的成立要对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并整合,把分割行使的出资人职责转交国资委统一行使;国资委作为国有资产出资人代表,对企业中的国有资产享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利,不直接干预企业的生产经营;国资委对国有资产进行管理的原则是“管资产、管人、管事”相结合,其主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划,编制国。

我国的预算管理体制预算管理体制是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。

财政管理体制主要包括预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、事业行政财务管理体制、以及基本建设财务管理体制等。

财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。

在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。

预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。

我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。

我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。

由于国家预算是国家的基本财政计划，预算管理体制所进行的中央与地方各级政府收支范围和管理权限的划分，对国家财政以至整个国民经济有着重要影响，因此预算管理体制是财政管理体制的主导环节，占有重要地位。

预算管理包括预算的编制、审查批准、执行和监督。

我国有关预算管理的法律主要有宪法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、预算法、审计法、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定等。

我国宪法规定，国务院行使编制和执行国家预算的职权，全国人民代表大会行使审查批准国家预算的职权，全国人大常委会行使审查批准预算调整方案和监督国家预算执行的职权。

全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则规定了全国人民代表大会、全国人大常委会、全国人大财政经济委员会和有关专门委员会在预算审查监督中的职责、审查方法和程序。

预算法明确了人大、政府、财政部门以及各有关部门、单位在预算编制、预算审批、预算执行、决算审查中的职责、作用和操作程序。

审计法规定了进行预算执行情况和决算审计的对象、内容以及职权和程序。

全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定提出，要加强对中央预算的审查监督，并将有关人大进行预算审查监督的条文具体化，明确了全国人大常委会预算工作委员会在预算审查监督工作中的具体职责、任务和有关工作程序。