中国国土资源统计年鉴2018：2017年国有建设用地出让情况统计(按用地类型分列)

扫一扫看全文2018年第17期本文DOI：10.16675/14-1065/f.2018.17.017地方政府“土地财政”形成动因综述□张欣摘要：“土地财政”是我国工业化、城市化环境下经济体制、组织制度内外矛盾的综合结果反映。

在短期内的确推进了地方政府城市化进程，为地方经济快速增长注入全新的生机和活力。

长期来看，地方政府依赖土地的财政行为会引起地方政府官员扭曲经济发展方式，阻碍整体经济运行。

在前人研究的基础上，对地方政府“土地财政”行为的形成动因进行系统和深入的文献梳理，基于逆向软预算约束理论，探索引发地方政府“土地财政”行为的逻辑链，试图构建解释地方政府“土地财政”行为成因的分析框架。

关键词：地方政府；土地财政；原因文章编号：1004-7026（2018）17-0023-02中国图书分类号：F810文献标志码：A（四川文理学院四川达州635000）我国的“土地财政”问题，是正处于加速工业化和城市化阶段的中国所独有的社会经济现象，引起了国内学术界高度关注。

虽然国外也有文献涉及“土地财政”问题，但鉴于我国与主要西方欧美国家实行的土地制度的根本不同，可供借鉴的文献较少。

所以，有关“土地财政”问题的研究文献在国内居多。

陶然、徐志刚（2005）在研究城市化、农地制度与人口迁移问题的关系时，指出1994年的分税制改革缺乏转移支付体系促使地方财权向上集中，造成地方政府土地征用行为急剧严重。

整体来看，学术界关于“土地财政”行为动因的研究主要集中在以下方面，即在我国分税制改革的制度背景下，地方政府“土地财政”行为的目的研究、行为驱动力研究、行为约束条件研究。

西方欧美国家是资本主义制度下的土地私有制，较早征收房产税，地方政府一直能够获取相对稳定的税源，因此西方发达国家基本不会出现强烈的地方政府“土地财政”行为[1]。

我国学者对此问题的关注始于20世纪90年代中期，伴随着分税制和土地制度的改革，加之工业化和城市化的发展急需强大的资金保障，刚好土地带来的高收益使地方经济发展对土地的需求越来越大，逐步形成了“土地财政”现象，它成为新的经济高速增长格局，导致地方政府征地、卖地行为层出不穷。

全国土地利用变更调查报告第一篇：201*年度全国土地利用变更调查结果２００５年度全国土地利用变更调查结果显示我国现有耕地１８．３１亿亩比上年度净减少５４２．４万亩，全国人均耕地降为１．４亩；“十五”期间全国耕地净减少９２４０万亩最近，国土资源部完成了全国２００５年度土地利用状况调查和逐级汇总（未包括香港、澳门和台湾地区）。

结果显示，截至２００５年１０月３１日，我国耕地面积为１８．３１亿亩，比上年度净减少５４２．４万亩，全国人均耕地由上年的１．４１亩降为１．４亩。

２００５年减少的耕地面积中，建设占用３１８．２万亩，其中当年建设占用２０８．１万亩，灾毁耕地８０．２万亩，生态退耕５８５．５万亩，因农业结构调整减少耕地１８．５万亩，４项共减少耕地１００２．４万亩，同期土地整理复垦开发补充耕地４６０万亩。

数据显示，２００５年当年新增建设用地４２７．４万亩比上年增加６％。

２００５年，东、中、西部当年新增建设用地分别为２４２．４万亩、５７．２万亩、１２７．８万亩，各占当年全国新增建设用地的５７％、１３％和３０％。

“十五”期间，由于我国经济社会快速发展和生态建设力度加大，加之农业结构调整频繁，全国耕地面积净减少９２４０万亩，由２０００年１０月底的１９．２４亿亩减至２００５年１０月底的１８．３１亿亩，年均净减少耕地１８４８万亩。

这是国土资源部２００５年度全国土地利用变更调查结果报告公布的最新数据。

该报告显示，这５年间，我国建设占用耕地１６４１万亩，灾毁耕地３８１万亩，生态退耕８０６５万亩，因农业结构调整减少耕地１２９３万亩，共计减少耕地１１３８０万亩。

同期土地整理复垦开发补充耕地２１４０万亩。

全国耕地面积年均净减少１８４８万亩。

土地利用变更调查数据显示，“十五”期间，全国共新增建设用地３２８５万亩年均新增建设用地６５７万亩。

其中，新增独立工矿用地１３１５万亩新增城镇建设用地６１８万亩新增交通用地５４６万亩，新增村庄用地４７７万亩，新增特殊用地、水利设施建设用地等３２９万亩。

国土资源综合统计报表制度国土资源综合统计报表制度用地审批情况（一）表号：国土资月统01表制表机关：国土资源部审核：制表：报出时间：年月日国土资月统01表用地审批情况（一）统计范围是报告期内84个重点城市中心城区发生的依法审批的建设用地情况（供地审批不包括在内）。

国务院数据来源于耕地保护司农用地转用和土地征收资料，省级政府数据来源于地方上报建设用地审批情况备案。

报送单位部耕地保护司。

批准建设用地合计是指省级以上政府（包括省级人民政府授权设区的市级人民政府）依法批准的建设用地面积（包括农用地转用面积、未利用地面积、原有国有建设用地和原有集体建设用地面积）。

国务院批准是指依法经国土资源部审查，报国务院批准的建设用地面积。

省级政府批准是指依法经省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门审查，经同级人民政府批准的建设用地面积，省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准的用地面积亦统计在内。

新增建设用地包括农用地转用和未利用地面积。

农用地转用是指批准用地面积中的农用地面积。

耕地是指批准用地面积中的耕地面积。

未利用地是指批准用地面积中的未利用地面积。

原有集体建设用地是指在批准建设用地中，通过土地征收转为国有建设用地的农村集体建设用地。

用地审批情况（二）表号：国土资月统01表附表制表机关：国土资源部填报单位：200 年计量单位：公顷国土资月统01表附表用地审批情况(二)城镇村建设用地是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围以内，为实施该规划，由国务院和省级人民政府（包括省级人民政府授权设区的市级人民政府）依法批准的建设用地。

包括商服用地、工矿仓储用地、公共建筑用地、公共设施用地、住宅用地、特殊用地。

商服用地是指商业、金融业、餐饮旅馆业及其它经营性服务业建筑及相应附属设施用地。

工矿仓储用地是指工业、采矿、仓储用地。

其他（城镇村建设用地）是指公用设施、公共建筑和特殊用地。

其中：公用设施用地是指为居民生活和二、三产业服务的公用设施及瞻仰、游憩用地。

第37卷 第12期2023年12月Vol.37 No.12Dec.,2023中国土地科学China Land Science“无偿或低偿划拨”和“有偿出让”是国有建设用地供应最主要、并行的两种方式。

《中国国土资源统计年鉴》数据显示，2003—2019年31省（区、市）国有建设用地供应总面积为8 132.7万hm2，其中，划拨、出让方式面积占比分别为46.4%和51.8%；与出让土地相关联的土地财政收入为62.8万亿元，对地方财政贡献率约为45.7%。

划拨土地作为国有土地市场机制的补充，对公共公益事业发展、工业化和城镇化、国计民生重大项目提供不可或缺的土地资源支撑，划拨土地和出让土地及土地财政收入之间是互相促进、相伴相生的联动关系。

但是，源于作为“绿叶”的划拨土地没能像作为“红花”的出让土地那样产生丰厚土地财政收入，因此，现有研究对划拨土地关注较少，更多关注的是出让土地所带来的土地财政收入及其产生的负效应和转型对策。

划拨土地承载公共公益事业或国家重点工程及国计民生项目，因此，在划拨土地的供应（配置）过程中政府居于主导地位[1]，引导和优化产业结构[2]。

目前，关于划拨土地的研究较少，主要集中在划拨土地使用权内涵阐释[3]、使用权人利益保障措施[4]、转让合同认定规则[5]、国企改革中资产处置[6-7]以及入市增值计算方法[8-9]等方面。

而对土地财政及其与经济社会发展的关系有着系统、深入的研究。

一是关于土地财政的构成，已有研究明确土地财政包括招拍挂与协议方式出让土地面积及资金收入等要素[10-11]，其中，土地财政收入中出让金是最重要来源，辅之以土地税费收入，属于混合性质的公共收入[12-13]。

二是关于土地财政对供地策略的影响，研究认为在土地财政激励下，地方政府更倾向于选择增加商服住宅用地供应面积，但总体来看，售地冲动会受到建设用地指标不足的约束[14-15]。

三是土地财政效应方面，正效应表现为土地财政供给承载工业化和城镇化空间拓展所需的土地资源与基建资金[16]；负效应表现为地方政府偏向于增加商业用地供应，特别是第二三产业基础较弱的地区短期逐利现象更加明显，形成“去工业化”和商业开发过热现象[17]。

土地评估报告目录一、封面与目录 (2)二、内容概览 (3)1. 报告目的与背景 (3)2. 报告范围与限制 (4)三、土地市场分析 (4)1. 土地市场概述 (5)2. 土地供需情况 (7)3. 土地价格影响因素 (8)四、土地估价对象描述 (9)1. 土地位置 (10)2. 土地面积 (11)3. 土地用途 (11)4. 土地权属状况 (12)五、土地估价方法与过程 (13)1. 估价方法选择 (14)2. 市场比较法 (15)3. 成本法 (16)4. 收益法 (17)5. 长期趋势法 (19)六、土地估价结果 (20)1. 估价结果概述 (21)2. 不同用途土地价格 (21)3. 不同区域土地价格 (22)七、敏感性分析 (23)1. 敏感性因素选择 (24)2. 敏感性分析结果 (25)八、结论与建议 (25)1. 结论总结 (27)2. 建议与措施 (28)一、封面与目录本次土地评估报告封面设计简洁大气，标题为《土地评估报告》，下方注明评估机构名称及标识、报告编号、评估地点、报告完成日期等信息。

本土地评估报告目录部分清晰列出了报告的结构和内容，包括以下几个主要部分：土地概况：描述评估土地的基本信息，包括地理位置、面积、地形地貌、土壤条件等。

土地价值评估：采用适当的评估方法，对土地的市场价值、投资价值、开发价值等进行分析和估算。

土地使用情况分析：分析土地当前的使用状况，包括土地利用类型、使用效率等。

土地规划与建议：根据评估结果，提出土地规划建议、用途建议及优化利用方案。

环境影响评价：分析土地开发可能对周围环境产生的影响，包括生态、社会、经济等方面。

通过本报告的目录，读者可以清晰地了解报告的结构和内容，便于快速查阅和了解相关信息。

二、内容概览土地概况：介绍所评估土地的地理位置、面积、地形地貌、气候条件、土壤类型等基本情况，为后续分析提供基础数据。

土地利用现状：分析所评估土地目前的利用状况，包括农业用地、建设用地、生态用地等各类用地的比例、分布和利用效益。

前言本标准按照GB/T1.1—2009给出的规则起草。

本标准代替GB/T 21010-2007（土地利用现状分类》，与GB/T 21010—2007相比，除编辑性修改外主要技术变化如下：—范围增加了“审批、供应、整治、执法”等内容；—删去了“规范性引用文件”一章；—总则中增加了“生态文明建设"“保证不重不漏，不设复合用途''等内容；—二级类数量变更为73个,二级类改用两位阿拉伯数字编码；—完善了“耕地”“林地”“公共管理与公共服务用地”“特殊用地"“交通运输用地”“水域及水利设施用地”等一级类的含义；—完善了“水浇地”“灌木林地”“天然牧草地”“其他草地”“商务金融用地”“其他商服用地”“工业用地”“采矿用地”“仓储用地”“城镇住宅用地”“公园与绿地”“监教场所用地”“风景名胜设施用地”“公路用地”“农村道路”“机场用地”“港口码头用地”“河流水面”“水库水面”“沟渠”“沼泽地”“空闲地”“设施农用地”“田坎”等二级类的含义；—原“公共设施用地”名称调整为“公用设施用地”；—将原“有林地”细分为“乔木林地”“竹林地”“红树林地”和“森林沼泽”;将原“批发零售用地”细分为“零售商业用地”和“批发市场用地”;将原“住宿餐饮用地”细分为“餐饮用地”和“旅馆用地勺将原“科教用地”细分为“教育用地”和“科研用地勺将原“医卫慈善用地”细分为“医疗卫生用地”和“社会福利用地”;将原“文体娱乐用地”细分为“文化设施用地”“体育用地'‘和“娱乐用地。

将原“铁路用地”细分为“铁路用地”和“轨道交通用地”;将原“街巷用地”细分为“城镇村道路用地”和“交通服务场站用地”;将原“裸地”细分为“裸土地“和“裸岩石砾地”；—増设了“橡胶园”“灌丛沼泽"“沼泽草地”“盐田”，分别从“其他园地”“灌木林地”“天然牧草地” “采矿用地"中分离出来；—附录A中，将“水库水面”从“建设用地”调整到“农用地”中；—增加附录B“湿地”归类表。

第三次全国国土调查成果分析报告目录一、前言 (2)1.1 调查背景与目的 (2)1.2 调查范围与内容 (3)1.3 数据来源与处理方法 (5)二、主要数据概述 (6)2.1 土地利用现状分类数据 (7)2.2 土地利用面积与分布数据 (8)2.3 土地质量等级数据 (9)2.4 土地资源总量与人均占有量数据 (10)2.5 土地利用变化情况 (11)三、土地利用状况分析 (12)3.1 各类土地利用面积及比例变化 (13)3.2 城镇村用地变化情况 (16)3.3 交通运输用地变化情况 (17)3.4 水利设施用地变化情况 (18)3.5 矿产资源开发利用情况 (19)四、土地资源保护与利用策略 (20)4.1 保护耕地资源，确保国家粮食安全 (21)4.2 提高土地利用效率，优化土地利用结构 (23)4.3 加强土地生态保护与修复，维护生态环境安全 (24)4.4 促进土地资源节约集约利用，推动绿色发展 (25)五、结论与建议 (26)5.1 结论总结 (27)5.2 建议与措施 (28)5.3 需要进一步研究的问题 (29)一、前言本次“第三次全国国土调查成果分析报告”旨在全面总结和评价我国国土调查的最新成果，展示国土调查在促进经济社会发展、服务国家宏观决策中的重要地位和作用。

本报告基于广泛的调查数据收集、深入的数据分析以及全面的综合评价，全面反映了我国国土资源的现状、变化和潜力，以期为国家政策制定、规划设计和科学研究提供重要参考。

随着科技的进步和时代的发展，国土调查工作不断适应新的形势和任务要求，本次调查成果标志着我国在国土资源管理领域的新进展和新突破。

本次报告从内容构成上分为多个部分，依次展示调查的主要发现、问题挑战、应对策略以及未来发展的方向和展望。

在编写过程中，我们遵循科学严谨的工作态度，力求数据的准确性和真实性，以期为政府决策、企业发展和社会公众提供客观、全面的信息支持。

1.1 调查背景与目的我国于2018年开展了第三次全国国土调查（以下简称“三调”），这是新中国成立以来首次实现全国范围、全面细化的自然资源和国土空间基础信息采集，是一项重大的国情国力调查。

怀化市城区土地定级与基准地价更新成果（摘要）怀化市国土资源局怀化大地土地评估有限责任公司湖南师范大学资源与环境科学学院二○一三年十一月目录一、土地定级与基准地价更新的必要性 (1)二、土地定级与基准地价更新的地域范围及期日 (2)三、土地定级与基准地价更新的主要依据 (3)四、土地定级与基准地价更新的工作步骤 (5)五、土地级别更新 (8)六、基准地价更新 (18)七、宗地地价修正体系更新 (33)八、基准地价成果分析 (34)九、主要成果 (38)一、土地定级与基准地价更新的必要性1、是适应社会经济和房地产市场快速发展的需要中华人民共和国行业标准《城镇土地估价规程》规定，凡是原有基准地价成果使用两年或有社会经济条件发生变化的，都要对基准地价成果进行全面或局部评定，更新原成果。

怀化市城区上轮土地定级与基准地价成果是2009年8月21日由怀化市人民政府公布实施的，至今历时四年。

在此期间，怀化市城区房地产市场发生了巨大的变化，目前土地市场价格已有大幅度的提升。

2012年怀化市中心城区普通商品住房用地招拍挂出让均价达到了1399元/平方米，比2009年的579元/平方米翻了一番，也远远超过了上轮成果的一级住宅基准地价740元/平方米。

由此可见，随着社会经济和房地产市场的快速发展，怀化市城区上轮基准地价已与当前市场地价水平不相协调，亟待更新。

2、是适应城市建设用地规模扩大、城市土地质量空间格局变化的需要上轮土地定级范围是根据《怀化市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定的建设用地规划区范围、《怀化市城市总体规划（2007—2020）》确定的近期建设规划区范围等综合确定的。

但2013年怀化市人民政府对鹤城区土地利用总体规划进行了修改，中心城区建设用地面积由原来的68.25平方公里增加到86.39平方公里，城市建设用地规模明显扩大。

此外，随着沪昆高铁车站和经济开发区的建设、市政府搬迁，怀化市中心城区功能区划和经济格局发生了明显变化，部分区域（如湖天和紫东新区）土地区位条件、商业繁华度、人口集聚度、综合配套等影响因素也随之发生了重大变化，原有的土地级别和基准地价水平已不能真实反映城市土地质量空间分异规律，亟待更新。