题目美国行政权的扩大问题姓名与学号
年级与专业
上课时间周二11、12、13节
一、美国行政权的扩大的表现
众所周知，美国政治的基础是分权制衡的原则，即立法权、司法权和行政权的分立，以及国会、总统和法院对于这三个权力的分划，还有则是联邦政府与州政府的权力制衡。事实上，在联邦宪法确立之时，宪法授予联邦政府的权力是小量并有限的，而保留给州政府的权力是巨大而无限的。[1]，国父们在宪法中也列举总统和国会所分别拥有的外交权力，而显而易见的是，国会拥有着比总统大得多的外交权利。在这里我们提及这两条事实，并不是为了阐明二者的联系，而是在今天的美国政治中，我们看到了有所不同，甚至完全相悖的现状：联邦政府从最早的主要为外交和军事而设计，发展成为今天的全面而综合的体系，相应的州权力得到了削弱；外交上总统越过国会所进行的外交活动屡见不鲜，而且总统早已发展成为了支配美国外交关键。美国何时变成了这种“行政国家”，而这样的变化又是如何发生的，这样的变化对于中国有什么样的启示？这正是本文要讨论的问题。
要讨论美国行政权的扩张，我们需要先分析美国的历史上行政权扩张的几个阶段：第一个阶段从美国建国到美国内战，这里主要是联邦政府与州政府权力的冲突，而这种冲突的结果是州权力的大大削弱，美国的联邦政府得到巩固；第二个阶段从内战后重建到工业化时期，行政权力相对于立法权力的扩张使得总统成为国内外美国形象的代表；第三个阶段从第一次世界大战到第二次世界大战结束，借助于“罗斯福新政”的推行，美国政府成为积极作为的“干预型政府”，行政权力得以急剧扩张；第四个阶段从战后到二十世纪末期，借助于冷战与层出不穷的地区性冲突，美国总统的行政权（特别是外交权力）在不在战争时期也得到了极大的扩大，以至于登峰造极的程度；第五个阶段从冷战结束至今，借助于恐怖主义的威胁，美国总统的行政权一直保持在历史高位上，国会夺回权力的争斗成效不大。[2]而且值得指出的是，这种权力的争夺所建立的基础，是存在有介于议会和总统的权力的阴影地带。
这种阴影地带在外交权上的表现就成为了托克维尔所谓“邀请各部门为夺取指导美国外交政策的特权而斗争”这一事实。对外宣战权、国际贸易等等关键性的外交权力，最早都是由国父们赋予国会的；而总统可以（在议会同意之下）缔结条约、提名公使、大使，经国会同意后予以任命。显然国会的权力更大，但是每当美国经历一次紧急情况（包括经济危机和世界大战），总统的权力就极大地伸展，以至于两战之后，造成了总统在外交上的一手遮天。总统在危急中完成行政权力的扩展早已不单单体现在外交上，9.11事件后，公民面对了极为繁琐而严格甚至侵犯隐私权的人身检查，但是“为了反恐，一切都是值得的”，总体上小布什的政策得到了大部分美国公民的拥护支持。也难怪孙哲将其称为“民主独裁”，即这样标榜民主的国家中的“个人崇拜”与“政治宣传”。[3]
二、试论行政权的扩大的原因
首先我们要考察民主制度本身。对美国而言，民主的最大体现就是国会。国会作为美国的与欧洲大陆当时制度不同的典型机构，使得国父们在制定宪法时由衷的希望给予国会以更大的权力。国会是一个巨大的舞台，但是它展现的是来自全美不同州的代表的思想，其中地方色彩和阶层色彩是极其浓厚的，很多议员在权衡国家整体利益和长远利益上地方狭隘主义倾向较为严重，效率也十分低下。[4]相比之下，有着丰富信息来源的行政机构，其首脑是一人，即总统，这样行事效率有极大的提高。
然而仅仅是行事效率的提高还不足以说明行政权的扩大，因为美国制度的设计初衷就是“宁可低效的做好事，也不高效的做坏事”。以外交权为例，议员在争论的同时，一个严重的外交事故可能已经发生，而总统很有可能可以果断地给出紧急解决方案。而对于美国这样一个国家，其国家的发展伴随着全球霸权和扩张主义，如果依旧让孤立主义时国会领导外交的政策继续下去，大量的外交事务会难以解决，仅仅是意见的分歧或许就会使得美国陷入无边无际的争吵中去。因而总统的职权扩大，几乎是不可避免的。危机临头时，美国人更倾向于将总统视为全国的代表和力挽狂澜的英雄，而那由535个喋喋不休的议员组成的臃肿机
构，似乎变得无足轻重且黯然失色。回头看看，独立战争时、南北战争时、珍珠港遇袭时，相应的总统华盛顿、林肯、罗斯福都被视为了伟大的总统。当然，这些事件也正是行政权扩大的关键节点。试看罗斯福自珍珠港遇袭之后的演讲末句：“我要求国会宣布：由于日本在1941年12月7日星期日对我国无故进行卑鄙的袭击，美国同日本已经处于战争状态。”当然，之后宣战的议案也是几乎全票通过了。
当然这些客观原因是十分显著的。但是论证了典型的外交权后，我们也不应该忘记在内政上国会与总统的拉锯战也是总统占上风的，这又是为何呢？难道我们真的可以说美国人对外界带去的现实主义可以反过来改造美国民众发自心底的理想主义吗？托克维尔在对美国民主的的阐释中似乎预见到了这一点，他认为民主国家人民的头脑对一些简单而普通的观念特别容易接受，而他们由此厌恶复杂冗余的制度，而喜欢统一的立法和行政（这二者当然是相互独立的），而平等的身份和繁忙的生活使他们并不很热心于政治活动，这样，民主制度下公共事业的发展自然走向一个集中的政府似乎是必然的结论。[5]托克维尔本身是反对这种结论的必然性的，他认为这是一种危险的倾向。但是现代社会美国的低选举率、公共事业上总是总统和党派起作用而国会变得苍白无力似乎是一种对这个可怕预言的映证。
个人认为，这一过程并不是“行政部门压倒立法部门”的表现。事实上，我认为这种表面上是部门倾轧的现象实际上内含道理。人类追求的自然是高效的做好事的政府，用柏拉图的话来说，就是“哲人王”和“理想国”。美国的国父们舍弃了效率，追求做好事，即成立人民主权的民主政权。而随着生产力与经济社会的进步，效率在现在这个高度发达、高度信息化的时代变得更为重要，而这种逐渐以效率为上的观点显然是美国政府行政力量扩大的一个深层次原因。行政力量显然是在这个日益纷乱复杂的世界中维持稳定的一个重要因素。譬如，西奥多·罗斯福加强了政府对市场的干预，以遏制大型托拉斯的垄断；富兰克林·罗斯福加强了政府干预，大兴土木进行基础建设，才挽救了处于金融危机中的美国。话句话说，这是人类政治的发展，而不是倒退。尽管我们依旧要强调，人民主权的基础观点依旧不能否定（这也就是深藏于美国人民心中的不可动摇的理想），但现实的发展却也是人类社会正在进步的标志。需要防止的是，行政权无限的扩大以至于超出了宪政的框架，这也是对美国人民极其危险的事。
而从近代事实上看，行政权的扩大也没有危害到民主，而且正在促进另外一个目标：平等的实现。政府的积极作为，事实上正是人民的基本权利得以实现的最可依赖的手段。“权利是昂贵的,因为救济是昂贵的。实施权利是费钱的，特别是统一而公平地实施到了法律权利还没被实施的程度，那它就是空有其名，简而言之，几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务，而只有当公共权力调用公共资金对玩忽职守施以惩罚时，义务才能被认真地对待。没有法律上可实施的义务，就没有法律上可实施的权利，这就是为什么法律只有通过强制才能随心所欲。也就是说，个人自由不能仅仅通过限制政府干预行动和结社自由得到保护。没有权利完全不被公职人员理睬。所有权利都要求政府积极地回应。”[6]
三、行政权的扩大在将来的发展
显然行政权在内政与外交的方方面面的扩大依旧是不可避免的趋势，但是这种扩大所需要遵守的原则是需要立即确定的。其一,尽管政府基于多数人的意志而产生并且其政策基于多数人的利益而制定,但政府不可以牺牲少数人的权利,这就是边沁在其功利主义中颇为看重的“少数原则”。其二,个人权利是集体行动的目的和出发点,这是悠久的自由主义传统的精髓之所在。其三,政府必须依法行为,而且要坚持程序和形式上正义的原则。[7]行政职能的政府必须是实现人民幸福生活的工具，这也是在美国这样的自由主义深厚的国家政府存在的必要条件，否则以今天美国人民持枪水平看，美国政府早已成为了他们推翻的对象。相信在可见的未来，美国政府的行政权依旧会扩大，但是，没有任何理由认为美国会变得专制独裁，也没有理由认为它会变得不再是分权制衡的政体，相反，美国正在试图在“高效”和“做好
