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2010年 第5期兰 州 学 刊No.05 2010 总第200期Lan zhou xue kan General.No.200 公共服务供给主体多元化的理论来源徐艳晴(南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210093)[摘要] 公共服务供给主体多元化是目前探讨很多的一个学理和现实问题。
对市场主体、政府主体的、非政府组织主体等单一主体的理论来源进行分析后认为在多中心治理语境下,市场主体、政府主体、非政府组织等民间主体的公共服务供给主体多元化是发展的必然趋势。
[关键词] 公共服务;供给主体;多元化;理论来源[中图分类号]C931 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2010)05-0051-03 [收稿日期] 2010-01-02 [作者简介]徐艳晴,女,浙江宁波人,南京大学政府管理学院组织文化研究所博士生,海南大学政治与公共管理学院讲师,主要研究方向为公共管理理论与组织管理。
[基金项目]国家社会科学基金“多中心治理:和谐社会公共管理模式的建构的基础”(项目编号09BZZ025)的成果。
海南大学政治与公共管理科研项目“海南特区农村公共服务供给决策机制研究”成果。
2003年10月1日召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。
温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中强调:“各级政府要全面履行职能,在继续加强经济调节和市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能”。
笔者认为作为现代政府的一项主要职能,公共服务是指提供的满足全社会共同需要的有形公共产品和无形公共服务,将公共服务的动态过程和静态结果结合起来使用,有时会将提供公共服务与提供公共产品等同使用。
在下文中,引入西方学者原著谈及的公共物品、公共产品和笔者本文分析的公共服务同一概念作用,不再做特殊说明。
关于公共服务的供给主体一直是公共事务治理领域中无论在学理上还是在实践中都极具争议性的话题,而这种争议又是以历史实践中某单一供给模式的失效引发和展开的。
公共服务的概念、分类及供给主体创新研究杨颖1（1 中国科学院 科技政策与管理科学研究所 北京 100190）摘要 近年来，随着社会对民生问题的普遍关注，有关公共服务的研究成为国内研究的热点，但学术界对公共服务这一概念的界定以及应该由谁来供给公共服务还存有很大争议。
文章首先梳理了国内外学界关于公共服务概念的各种观点，并将公共服务分为公共安全型、基本民生型、基础公益型、公共事业型和高级选择型五种类型。
然后，提出构建由政府机构、营利性组织和第三部门组成的、以政府机构为主导的多元化公共服务供给主体，并基于上述分类，明确界定了各供给主体在不同类型的公共服务供给中的职责。
关键词 公共服务；概念；分类；供给主体创新Research on Concept and Classification of Public Servicesand Innovation of SuppliersYANG Ying1(1 Institute of Policy and Management, CAS, Beijing, 100190)Abstract:In recent years, with the general concern of people's livelihood of the whole society, research on pubic services becomes the focus of domestic research, but there is much controversy on the definition of "public services" and who should supply public services. The paper firstly put the various points of the concept of "pubic service" both at home and abroad in order and divided public services into five types-type of public safety, type of basic likelihood, type of basic public welfare, type of public utilities and type of advanced options. Then, the paper proposed building a system of multicomponent suppliers of public services composed of government agencies, for-profit organizations and the third sector, and clearly defined each supplier's responsibility on supplying different types of public services according to the above classification.Key words:public services; concept; classification; innovation of suppliers1 引言改革开放三十年来，中国经济高速增长，令世界瞩目。
各类公共服务供给制度的比较与分析作者：黄新华来源：《领导之友》2012年第02期推进公共服务均等化是统筹城乡社会管理，加强基层政府社会管理能力建设的基础性工作。
但是，提升公共服务水平，建立健全基本公共服务体系，必须改革公共服务供给方式，选择合适的公共服务供给制度，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。
从总体上看，可供选择的公共服务供给制度主要包括政府供给、市场供给、自愿供给和混合供给等四类。
一、政府供给在政府供给中，政府是公共服务供给的主体。
在这种供给制度下，政府扮演政策制定者、资金供应者和生产安排者角色，主要通过直接生产和间接生产途径向社会提供公共服务。
政府直接生产公共服务包括政府服务、政府出售、政府间协议等。
在政府服务中，政府既是公共服务资金的提供者，也是公共服务的直接生产者。
在政府出售中，政府是公共服务的生产者，作为消费者的个人或组织从政府机构中购买公共服务。
政府间协议是不同层级的政府间签订合同提供某些公共服务，供给责任在不同行政区域间重新配置和调整，以更好地解决区域性问题并应付日益上升的成本。
政府间接生产是指通过财政补贴鼓励和支持非政府部门提供公共服务。
政府间接供给的方式主要包括政府补助、凭单制、政府采购等。
（1）在政府补助中，公共服务的生产者是营利或非营利组织，政府选择特定的生产者提供补助，消费者选择特定的生产者购买服务，政府向生产者支付费用补贴的形式有资金、免税或税收优惠、低息贷款、贷款担保等。
（2）与政府补助相对应的是凭单制，凭单是围绕特定服务对特定消费者群体实施的补贴。
凭单制和政府补助的区别是，补助是对生产者的补贴，而凭单方式是补贴消费者。
在补助方式中，政府和消费者共同选择生产者；而在凭单方式中，消费者独自进行选择。
从消费者选择权的角度看，凭单方式比补贴方式更优越。
（3）政府采购是指公共部门向私营部门采购公共服务，也就是政府出钱，市场生产公共服务。
通过竞标方式，私营企业、非营利性组织与政府签订关于公共服务的供给合同，按合同供给某项公共服务。
公共服务供给主体公共服务供给主体在德国，县和小城市政府在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。
否则，州政府就会到法院控告地方政府。
对于州政府委托或转移的事务，地方政府不得拒绝，但地方政府如认为州政府侵犯了其权力，也可以依法到宪法法院控告。
2、德国财政平衡和公共服务均等化的制度设计德国是一个联邦制国家，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。
联邦、州与地方各级政府有明确的公共服务责任，并依此划分了各级政府的财权，税收协调是财政纵向平衡的主要形式。
通过以公共服务为重点的财政转移支付，德国基本上实现了公共服务的均等化。
目前，尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距，但人均享受的公共服务基本相同。
公共服务均等化，对于保持社会和谐稳定，具有十分重大的意义。
上世纪90年代两德统一之际，由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权，引发了财产权利的重新配置和分配，但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突，原因就在于均等化的公共服务政策发挥了作用。
在某种意义上，前东德居民失去了一定的存量资产，但同时获得了相对完善的社会保障，享受了相对统一、均等的公共服务。
正是这种补偿性的措施，缓解了可能存在的社会压力。
3、近年来德国公共服务提供和监管方式改革一是压缩公共服务支出规模。
由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出，控制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点。
近年来，德国采取了提高退休年龄、降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施，控制社会保障费用的规模。
各级政府也积极压缩其他的公共服务支出。
比如，以前德国的大学都是不收学费的，许多大学生边学习边工作，学习年限往往拖得很长，占用太多教育资源。
现在一些州的大学已经开始收取每年500欧元的学费，意在督促大学生尽早完成学业。
再比如，在我们访问的北威州迪伦市，以前小学生上学的校车是完全免费的，现在也需要学生家长负担一定比例的费用。
研究社会公共服务的供给和需求引言社会公共服务是现代社会发展和进步的基础，它涵盖了医疗、教育、社会保障、文化娱乐等各个领域。
人们对社会公共服务的需求与日俱增，而其供给则成为政府和社会的重要任务之一。
本文将探讨社会公共服务的供给和需求的关系，以及未来社会公共服务的发展趋势。
第一章社会公共服务的供给1.政府供给政府是社会公共服务的主要供给者，它通过各种投资来提高社会公共服务的供给水平。
政府的投资主要包括了建设各类公共设施，提高教育水平，完善医保制度等。
2.社会组织供给社会组织也是社会公共服务的重要供给者。
它们包括了民间慈善组织、志愿者组织、专业服务机构等。
这些组织通过自发的社会行动和组织运作，提供各种社会公共服务。
3.市场供给市场也是社会公共服务的供给方，它通过市场机制来实现社会公共服务的供给。
如医疗、教育等服务机构通过商业运作，向公众提供相应的服务。
第二章社会公共服务的需求1.人民生活需要随着社会的发展和进步，人们的生活质量需求不断提高，对于社会公共服务质量和数量的要求也随之增加。
人们追求更好的教育、医疗、文化娱乐等方面，这些需求也促进着社会公共服务不断发展。
2.政治需求社会公共服务也是政治的需求。
一个政治系统的稳定和发展需要一定的社会公共服务保障。
政治需求源于政府对经济社会发展和人民生活的保障责任，也体现了政府和人民之间的政治合约。
3.社会发展需要社会公共服务的需求也是社会发展的需求。
随着社会的进步和人口结构的变化，社会公共服务的需求也在不断扩大。
社会发展需要更多的教育、医疗、社会保障等服务，进一步促进社会的健康发展。
第三章社会公共服务的趋势1.权责明确化随着现代社会对公共服务需求的增加，社会公共服务的供给逐渐从政府独立承担向政府和社会共同承担并协同配合方向发展。
这也意味着社会责任和经济效益之间的平衡将得到更好的实现。
2.多元共治多元共治是建立在权责明确基础上的，它可以大幅提高公共服务的供给效率。
公共服务的供给和需求公共服务是指由政府或私人提供的、对公众有益的非商业性质的服务，例如公共交通、教育、医疗、卫生、环保、社会保障等。
公共服务的供给和需求是一个重要的社会问题，直接关系到人民的生活质量和国家的发展稳定。
公共服务的供给公共服务的供给主要是由政府负责。
政府在提供公共服务的同时还要考虑到财政收支平衡、社会发展等问题。
在经济发展不够完善的地区和行业，政府需要提供更多的公共服务。
政府可以通过财政、税收、经济等手段实现公共服务的供给。
首先，政府可以通过财政预算来提供公共服务。
政府可以拨发一部分财政预算给公共服务项目，如教育、医疗、社会保障等。
政府还可以通过向贫困地区和弱势人群提供资金帮助来改善他们的生活状况。
政府通过财政预算来提供公共服务的形式也因地区和行业而异。
其次，政府可以通过税收优惠来增加公共服务的供给。
政府通过税收优惠来鼓励企业和个人提供公共服务。
例如，有些地方政府给在教育、环保、医疗等领域投入的企业和个人提供一定的税收优惠，以鼓励他们提供更多的公共服务。
最后，政府可以通过经济手段来增加公共服务的供给。
政府可以直接派遣人员或以创意公共管辖的方式为人民提供公共服务，这种派遣方式可以为人民提供更高质量的公共服务。
此外，政府还可以增加公共服务效率和品质的方式改进公共服务的运作和管理。
公共服务的需求公共服务需求的体现主要利用市场力量，市场上的需求决定了公共服务的供给。
民众对公共服务的需求是多样化，会随着时间、地区和人群等诸多因素而发生变化。
首先，教育是民众对公共服务需求的主要方面。
民众普遍认为教育是人才培养、社会包容和公民素养灵魂的源泉。
他们会通过缴纳学费、私立学校学费等方式体现对教育质量需求的提升。
其次，医疗是民众对公共服务需求的另一个方面。
医疗服务的需求因加班、工伤和各种常见病等因素而变化。
民众通常通过缴纳医疗保险费、自己寻找医生治疗等方式来满足对医疗服务的需求。
最后，公共交通也是民众对公共服务需求的重要方面。
中国公共服务供给主体多元发展研究中国公共服务供给主体多元发展研究公共服务是现代国家的基本功能之一，是国家机关、社会组织以及市场机制共同提供给公众的各种服务。
公共服务供给主体多元发展是指在提供公共服务的过程中，涉及的主体多样化、多元化的发展模式。
随着经济社会的发展和变革，中国公共服务供给主体呈现出多元发展的趋势。
一方面，政府在公共服务供给中起着主导作用。
政府是公共服务的主要提供者和管理者，负责规划、组织、监管以及投入资金等。
政府的主导地位确保了公共服务的公平性和普惠性，保障了市民基本生活需求的满足。
另一方面，社会组织也成为公共服务供给的重要参与者。
社会组织包括非营利机构、社会团体、社会企业等，它们在公共服务供给中发挥着灵活、创新的作用。
社会组织能够更加接地气，更好地了解和满足市民的实际需求，同时能够采取更加灵活的方式提供公共服务，更好地创造社会效益。
此外，市场机制有时也会参与到公共服务供给中来。
市场机制具有高效性和竞争性，并且能够根据市场需求调整服务内容和价格。
在一些特定的公共服务领域，市场机制可以发挥更大的作用，提高服务质量和效率。
例如，教育、医疗等领域的公共服务，市场机制可以引导社会资本进入，提供更多更好的选择。
多元发展的公共服务供给主体，有利于提高公共服务的质量和效率。
政府、社会组织以及市场机制可以相互配合，各展所长，形成合力。
政府发挥宏观调控和监管作用，提供基本的公共服务供给；社会组织通过专业化和社会动员的方式，提供特色化的公共服务；市场机制则通过竞争机制和激励机制，提供多元化、个性化的公共服务。
然而，多元发展也带来了一些挑战和问题。
首先，不同主体之间的合作和协调仍然存在一定的障碍。
政府、社会组织和市场机制在利益诉求、资源分配和监管机制等方面存在差异，需要加强沟通和协商，建立有效的合作机制。
其次，如何确保公共服务的公平性和普惠性也是一个重要的课题。
市场机制的介入可能会导致服务质量和价格的差异，需要政府监管加强，确保市场机制在公共服务供给中的合理运行。
一、国内外公共服务供给主体的现状中国：１．我国公共服务供需结构失衡相对于农村来说，我国城市的公共服务供给已经在某种程度上满足了城市居民的基本需要，也给城市居民生活带来很大的便利，如基础设施、社区保洁、社区绿化、便民利民网点、贫困家庭救助、计划生育辅导、家政服务和基础教育等方面。
但是，由于我国城市公共服务供给政府主导和行政化倾向十分严重以及供需双方之间的信息不对称性，我国城市公共服务供需结构呈现不平衡的状态，公共服务供给并不能很好反映我国城市居民的需求和偏好，具体表现为我国城市公共服务产品供给不足和供给过剩并存。
供给不足主要有法制、养老、就业培训、低保等以及一些城市居民急需的较为专业化的社区服务，如老年人心理辅导、暴力家庭防治、问题少年矫治、智障儿童教育等方面，而供给过剩则主要是指与城市政府部门的“政绩”或“利益”密切相关的服务项目，如各类达标升级活动、小康工程等。
２．我国公共服务供给主体较为单一当代中国城市的形成、发展和建设都是以政府为主导的，城市社区居委会实际上是政府（街道办事处）的办事机构，执行政府下达的命令和任务。
无疑，在公共服务供给上，政府是较为单一并且强大的供给主体，它几乎提供我国城市居民所需要的一切公共服务或公共产品。
虽然近年来随着我国社会主义市场经济的发展和城市基层管理体制的改革，出现了私营企业、志愿组织或个人等供给主体，这些私营组织、非营利组织或个人也积极投入到公共服务的市场化过程当中，提供公共服务以弥补政府服务之不足，但是它们毕竟还处于发展的初级阶段，相互之间职责不够分明，彼此分工还处于无序的状态，并不能改变我国政府垄断公共服务供给的局面。
３．我国公共服务供给资金短缺我国原来统收统支的财政体制被打破以后，中央政府向地方政府下放了事权，却没有给予地方政府相应的财权，因而各城市的公共财政除了维持城市政府部门的正常运转、投入地方经济的发展和保证市区级公共服务产品的供给之外，能够用于公共服务供给的经费就难免偏于紧张，这就造成政府供给公共服务的资金短缺。
同时，由于公共服务属于公益事业，私营企业收费太高就不符合公益目的且达不到准入标准，收费太低则难以保本经营，因而容易打消它们对公共服务供给投入的积极性；而志愿组织或个人则因纯粹投入、毫无盈利能力而使资金筹集异常困难，根本不能实现供给资金的正常运转，所以公共服务供给资金短缺的现象一直很难改观。
４．我国公共服务供给缺乏制度保障在相关的法律和文件中没有关于社区社团、民间服务组织、志愿组织等非政府非营利组织服务职责的制度和规定。
宪法和居民组织法虽然确定了社区居委会“基层群众性自治组织”的地位，但是对社区居委会的自治领域、自治性质并没有明确的限定和解释，尤其对社区居民行使社区自治权力、表达居民意愿的主要途径———居民参与的一系列重要问题，如参与成员、参与条件、参与方式、参与途径、参与内容、参与时间等缺乏明确而具体的规定。
这种法制的模糊和缺失造成社区各公共服务供给主体之间权责不清，越权、缺位、推诿、扯皮及民意不达等现象频繁发生。
德国：1. 德国政府层级和各级政府公共服务职能划分在德国，县和小城市政府在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。
否则，州政府就会到法院控告地方政府。
对于州政府委托或转移的事务，地方政府不得拒绝，但地方政府如认为州政府侵犯了其权力，也可以依法到宪法法院控告。
2、德国财政平衡和公共服务均等化的制度设计德国是一个联邦制国家，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。
联邦、州与地方各级政府有明确的公共服务责任，并依此划分了各级政府的财权，税收协调是财政纵向平衡的主要形式。
通过以公共服务为重点的财政转移支付，德国基本上实现了公共服务的均等化。
目前，尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距，但人均享受的公共服务基本相同。
公共服务均等化，对于保持社会和谐稳定，具有十分重大的意义。
上世纪90年代两德统一之际，由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权，引发了财产权利的重新配置和分配，但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突，原因就在于均等化的公共服务政策发挥了作用。
在某种意义上，前东德居民失去了一定的存量资产，但同时获得了相对完善的社会保障，享受了相对统一、均等的公共服务。
正是这种补偿性的措施，缓解了可能存在的社会压力。
3、近年来德国公共服务提供和监管方式改革一是压缩公共服务支出规模。
由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出，控制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点。
近年来，德国采取了提高退休年龄、降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施，控制社会保障费用的规模。
各级政府也积极压缩其他的公共服务支出。
比如，以前德国的大学都是不收学费的，许多大学生边学习边工作，学习年限往往拖得很长，占用太多教育资源。
现在一些州的大学已经开始收取每年500欧元的学费，意在督促大学生尽早完成学业。
再比如，在我们访问的北威州迪伦市，以前小学生上学的校车是完全免费的，现在也需要学生家长负担一定比例的费用。
二是推进公共服务提供方式的社会化和市场化。
这主要是指改变过去公共服务统统由国家包揽的办法，将一些项目交由社会团体或私营部门等非政府机构管理；如果仍由政府及其下属机构提供服务，则在提供服务过程中尽可能引入市场因素，以此来提高管理效率，降低服务成本。
三是加强和改进对公共服务的监管。
德国完善的公共服务体制，不仅体现在完善的公共服务供给方面，也表现在完善的公共服务监督机制方面。
这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制。
近年来，德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式。
德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会（KGST），由其负责实施“公共交互指标网络”。
每一个网络都关注于一定的政策领域(例如儿童抚养、博物馆、街道清洁等)。
许多城市(或其所属部门)在众多的指标网络中互相合作。
它们经常交换绩效数据，比较自己的表现，并力图从其他市政当局或者部门那里吸收好的经验。
此外，政府还采取措施，强化市民对政府公共服务的监督。
二、现状：公共服务的供给主体是指能够同时供给多人共同享用的，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等产品和服务的组织或个人。
主要包括政府、市场主体、非营利性组织和个人四个部分。
传统上，我国公共服务表现为政府主导型供给，供给主体是单一的。
这种体制曾经极大地促进了社会的发展，但随着社会的发展，公众对公共服务的需求增加，传统供给体制也日益暴露出众多弊端，主要表现为：１．政府一元主体化供给明显政府是提供公共服务最权威的机构，它具有社会、经济等多方面的目的。
我国传统的公共产品和服务供给理念将政府看成是公共服务供给唯一的主体。
政府作为全能型政府负责一切公共产品和公共服务的生产和提供，即企业由政府建、资金由政府拨、价格由政府定、盈亏由政府负。
在这种体制下，由于不存在经营风险，政府公共服务缺乏对投入与产出的精确核算、监督与管理；由于其产品和服务在市场上具有垄断性，顾客的意愿和利益往往得不到有效维护；由垄断带来的冗员过多、缺乏创新、成本过高导致公共服务的低效。
２．公共服务供给主体的选择随意性太多。
现阶段服务主体的选择中，人为因素干扰过多，缺乏科学合理的选择机制，选择主体的过程成了官员选择，在非公共价值观的指导下，其他主体参与公共服务供给的唯一目的是为了赢利，完全忽略了公共利益的存在，加之缺乏完善的公共服务供给的评估机制和对公共服务供给的监督，使得公共服务的改革成了政府的赢利行为，使得服务改革的成本全部转嫁给了公众。
问题：１.政府供给普遍义务性服务当前，政府职责包括：提供公共服务、维护市场秩序、实施宏观调节、支持社会保障制度和提供一般福利设施。
多主体公共服务供给中政府的责任不是减少了，而是从微观上升到了中观和宏观，体现在普遍义务服务的加强，差异化服务的减少，供给的核心在于向社会全体成员提供普遍的无差别的义务性公共服务。
服务的公共性决定了它不同于私人服务，不是简单的谁付费谁享受的问题，而是针对相当规模人群的共享式服务，政府应该成为普遍义务服务的主角，只要社会有需求，公民有需要，就要保证提供。
政府供给的目标是人人享有基本公共服务，要让所有服务接受者能够承担得起公共服务的价格、满意公共服务的质量。
政府提供的是底线服务，这道底线是维持社会正常发展所必需的，是其他组织无法替代的，对社会的发展而言，无疑具有基础性地位。
２.非营利组织供给公益性服务“政府提供的公共服务往往有很多空缺，例如对妇女、儿童、残疾人、贫困者的保护等等，而这些人的利益恰恰是最需要关切而私人企业又不愿意介入的。
”相对于政府和市场在公共服务中的供给不足，非营利组织的延展服务的补充不可或缺。
非营利组织的特点：分担部分社会管理职能，促进公益，起到减震器和桥梁作用，是现代公共管理模式的实践者、群众参与民主实践的好方式。
国外公共服务市场化理论将营利组织提供作为解决的唯一办法，但是另一个隐性的条件往往被我们所忽略，就是非营利组织的充分发展，非营利组织可以在政府与市场之间起到很好的缓冲作用，化解一部分市场的消极影响，这一点在我国还不具备，因此公共服务市场化改革与政府供给之间的衔接并不紧密，市场化的风险将由政府独家承担。
３.营利性组织供给差异性服务政府强调的是整体服务，而其他主体强调的是部分服务，这就决定了市场的方法排斥整体性服务的需求，而关注于个人需求的满足。
个人需求数量是有差异的，营利组织供给共服务则是对服务消费者细分的一种回应，是对个人需求的满足，体现的是公共服务的延伸。
然而，营利组织提供公共服务的出发点在于从服务中获利。
公共服务的市场化提供将有形产品作为服务的载体，使不愿平均无差别享受公共服务的部分公众可以在自愿多付费的前提下进行选择，以便享受更多更优的服务。
市场不能解决公共服务的提供，但可以解决公共服务的生产。
市场化方式能够引导各供给主体合作整合利用资源，发挥自身核心供给优势，实现效率目标。
４.个人供给志愿性服务公共服务的个人供给更多地体现了公民强烈的主体意识和积极的进取精神，激发了公民自豪感和社会责任感的回归，激活公众真实参与意识，是公民意思自治的实现形式。
公民自己组织起来管理自身事务，其性质类似于非营利组织，但是却没有明确的组织形式，是个体非制度化参与，具有更大的自适应性，属于补缺型服务，这种形式在西方国家主要是通过税收杠杆调节的，捐款或从事公益活动给予一定的税收减免，一种社会活动基于信念或热情的纯粹奉献一般难以持久或者人数难以保证。
而利用经济杠杆则会持久有效，同时也为志愿者提供了充足的物质保证。
比如在社区组织巡逻，参与社区管理等。
