变迁中的公共服务供给方式与权力结构

公共服务体制演化过程中的政府角色变迁作者：李天健来源：《商业文化》2011年第03期摘要:任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。

在我国的公共服务供给体制演化过程中，政府在公共服务供给方面经历了一条从“单位、‘集体’为主”到一度“角色缺位”到逐步“角色回归”的过程。

本论文从我国公共服务体制演化过程中，总结出政府在不同时期所扮演的角色，为新阶段政府在公共服务领域的角色定位提供一定的参考。

关键词:公共服务体制；演化；政府角色中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）03-0024-01世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中提出：“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己应该干什么和不应该干什么，自己的角色到底是什么？”[1]本文认为：“政府角色是政府在履行其职能过程中所体现出来的身份、地位和行为模式。

它与政府的性质、权力、价值、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等诸多方面。

”[2]任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。

一、全能性角色计划经济时期，我国城市以单位为载体，农村以人民公社为载体，形成了与计划经济体制相适应的高度集中统一的公共服务供给制度，在城市，由与劳动者相关的“单位”来提供教育、医疗、住房、社会保障等公共服务。

在农村，则由劳动着隶属的“集体”来提供基本的公共服务。

由于当时的人们普遍以“单位人”、“集体人”的形式存在，单位、集体不倒闭，劳动者不失业，这种公共服务的供给模式可以维持终身。

这套制度在经济发展水平较低的历史时期，虽然保障水平较低，但是，基本上满足了广大人民群众对公共服务的需求。

可以看出，这种公共服务供给模式是计划经济体制下“全能型政府”的必然产物。

在这种体制下，政府是公共服务的唯一主体，不仅负责公共服务制度的设计，同时包揽公共物品的生产与供给，其显著弊端是政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者，高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制，公共服务效率与水平低下。

公共服务供给与行政机构职能转变摘要:本文通过对公共服务供给与主体职能之间关系的阐述,解析了我国公共服务供给模式中行政机构的角色定位,进而引出了我国行政机构在公共服务供给职能上既是承担者又是监督者,如何提高公共服务供给质量,加快行政机构的职能转变,提高公共服务效率是当务之急。

关键词:公共服务供给行政机构职能公共服务改革1 公共服务与公共服务供给1.1 公共服务学者们对于公共服务常常居于不同的角度去理解。

如:无形和有形的角度;提供者和被提供者的角度;从行政职能的角度等等,众说纷纭。

不过,公共服务的概念最初源于人们对于公共物品的理解。

时至今日,学者们广泛认同的是上个世纪五十年代经济学家萨缪尔森对于公共产品的概念的阐述。

1954年他在他的《公共支出纯理论》一文中提到:“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”[1]。

在文章中萨缪尔森将公共物品与私人物品这两个概念明确区分开来。

首先,公共物品具有两个基本属性:非排他性和非竞争性,消费的非竞争性与受益的非排他性。

消费的非竞争性是指经济主体间的消费行为相互不影响对方,某一公共物品的提供,不会因消费文体的增加,而增加了消费成本。

据此,繁衍出众多关于公共服务概念的定义,更加精准,并具有时代意义。

本文对公共服务的理解更倾向于广义上公共服务的概念,即公共服务包括公共产品,同时还包括其他内容,如行政机构行使社会管理、市场监管和经济调节的职能。

1.2 公共服务供给在公共服务领域,提供公共服务属于行政机构的职能范围,但行政机构并非是提供公共产品的唯一主体。

某些公共服务,也就是被称为纯公共产品的公共服务,必须由行政机构提供,但有些公共服务,由其本身的市场特质决定,由市场参与管理。

多主体提供公共服务的方式取代了仅由行政机构单一主体提供的方式。

由奥斯特罗姆提出多中心治理理论[2],正符合这一情况,多中心治理理论打破了产品供给的单一集权格局,形成了多元主体相互竞争的局面,这就构建了由公共部门、私营部门与第三部门所组成的多中心供给模式,改善了由行政机构这一单一供给主体提供公共产品导致的不足。

新时代下的政府职能转变与公共服务体系构建在新时代下，政府职能转变与公共服务体系构建成为了重中之重。

随着人们生活水平的提高和社会进步的不断推进，人们对政府的期待也越来越高。

政府必须承担更多的责任，同时也需要改变过去单一、僵化的职能和管理方式，以更有效率、更适应社会需求的方式来构建公共服务体系，满足人民群众的需要。

政府职能的转变，一是由单一职能向服务型和治理型转变。

政府的职能从过去的“权力运行者”，逐渐转变为服务、管理和监督者，更多地扮演着组织者和引导者的角色，不断适应市场经济体制的发展，为全社会提供公共服务。

二是由对内职能向对外职能转变。

政府的职能从过去的对内治理向对外沟通、协商和合作转移，更多地关注国际关系、国际事务、国际战略等方面，为国家改革开放进程注入新的动力。

公共服务体系构建是政府职能转变的重要方面。

公共服务体系是政府为民众提供基本公共服务的体系，涉及民生的各个领域。

针对当前的问题，公共服务体系建设的任务是保障全民基本权利和满足全社会发展需求，提升公共服务质量和效率。

这可以从以下几个方面来阐述：首先，政府需要改善医疗卫生体系。

在新时代下，人民对于医疗卫生的期望更高，要求医疗服务更加有效、更加便捷和更加经济。

因此，政府应推行“医疗+健康”，探索“智慧医疗”、“互联网+医疗”等新模式，以提升人民群众的医疗卫生服务。

其次，政府应建设更加完善的教育体系。

教育是提高国民素质的重要途径，也是国家发展的基石。

政府应在教育改革、课程体系和教师队伍建设等方面发挥更大影响力，让教育真正融入社会、为社会服务，为国家培养更多的人才。

再次，政府应推动环保产业的发展。

随着环境污染日益严重，这已成为公共需求的一个重要领域。

政府应建立环保人才培养体系，推动环保技术的应用，发展环境友好型产业，以切实保护社会和环境。

最后，政府应推进社会福利体系建设。

这是一个最为基本的公共服务体系，目的是保障社会需要者的基本权益，在新时代下需要针对不同特殊群体建立针对性的社会福利服务，不断提高效率和覆盖面，使政策更接地气、更贴近实际。

２００８年第７期ＨＯＮＧＧＵＡＮＪＩＮＧＪＩＧＵＡＮＬＩ《宏观经济管理》○黄云鹏创新公共服务供给制度加快政府职能转变党的十六大明确了在市场经济条件下政府应主要履行四种职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

公共服务供给的水平和质量直接关系到国民的基本素质、生活质量和发展机会，影响着一国经济和社会的健康发展，对落实“以人为本”的科学发展观和构建和谐社会，具有重要的意义。

公共服务是当前政府履行职能的薄弱环节，但强调政府的公共服务职能，并不意味着要回到计划经济时期政府包办的旧模式。

转变政府职能，既要求政府应从过多地直接干预经济，转向更加注重履行公共服务职能，又要求政府在履行公共服务职能时的方式转变，改变单纯依靠政府直接组织生产的传统模式，综合运用各种政策工具，发挥政府和市场的合力，改善公共服务的供给。

我国公共服务供给存在着数量和质量的双重不足公共服务是一个十分宽泛的概念。

广义地理解，可将政府提供的一切产品或服务称为公共服务；狭义地理解，公共服务是指建立在一定社会共识基础上，全体公民不论种族、收入和地位差异，都应公平、普遍地享有的服务。

在我国，传统公共服务的提供主体主要是各级各类事业单位，包括教育、医疗卫生等。

改革开放３０年来，我国经济快速增长，取得了举世瞩目的经济成就，但同时也出现了单纯把ＧＤＰ增长作为发展的核心，客观上对履行公共服务等职能重视不够，导致经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的现象。

（一）公共服务供给总体水平偏低且严重非均等化当前，我国公共服务供给的总体水平偏低，落后于居民日益增长的需求，主要表现为公共服务投入的增长速度落后于总体财政收入增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度。

我国公共服务在总量供给不足的同时，在分配上还存在着较为严重的不公平性，导致了低收入群体在公共服务方面的结构性短缺。

这主要体现在以下几个方面：一是公共服务的付费承担者明显从政府向个人转移。

公共服务越来越像私人品，消费由个人支付能力决定，一定程度地丧失了公共性。

我国政府在转型过程中的公共服务供给研究摘要：当前随着人民生活水平提高，公众对公共服务的需求不断增长。

我国在建成服务型政府的目标下，不断深化行政改革，增强公众服务的供给能力。

着重分析政府在转型过程中公共服务供给所出现的问题，并从内部体制改革、民营化改革和监管体系的完善三个大方面探索政府有效提供公共服务的路径。

关键词：政府；公共服务；供给；问题；路径中图分类号：d035 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）13-0054-032012年，胡锦涛在中共第十八次全国代表大会上的报告中，提出了未来全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，目标中强调要全面提高人民生活水平，总体实现基本公共服务均等化。

全面提高政府公共服务的供给水平，对我国构建服务型政府、建设和谐社会具有重大意义。

一、政府是公共服务供给的天然主导者公共服务是以服务形式存在的公共物品，而服务本身也可作为一种产品或是无形的物品存在，学界通常不对公共物品和公共服务进行过多的区分，笔者在本文中所提到的公共服务，主要是指与公众生活息息相关的、具有普遍性和公益性的社会服务，如公共医疗事业、公共教育事业，及一些积极推进市场化改革或公私合作的城市公共交通业、民航业等。

在公共服务的供给主体中，政府是天然的主导者。

这主要表现在两个方面，第一，市场机制本身存在着某些缺陷和外部条件的制约，市场失灵的现象时有发生，这就需要政府对市场顾及不到的方面进行有效的弥补和协调。

对此，米歇尔·弗里德曼说过，“公共服务是指给公众提供具有如下特征的任何一种服务：在这些服务中存在着潜在的、严重的市场失灵，这说明了政府干预的合理性”。

第二，20世纪70年代末以来，西方国家逐步兴起新公共管理运动，政府的角色由代表个人利益转向代表大家共同愿景的共同利益。

新公共管理强调将公众作为“顾客”，由政府以企业的角色为“顾客”提供公共服务，并且所提供的公共服务能够满足“顾客”的需求，这就要求政府通过对话等多种形式的沟通、交流来了解公民的需求。

论文范文：地方政府公共服务供给机制改革研究——基于公共治理的视角1绪论1.1引言公共服务是一类特殊的公共物品，长期以来公共服务项目一般都是由政府全权负责供给和管理。

计划经济时代政府提供公共服务的独大能力得到了证明，但随着我国经济的快速发展，单独由政府提供公共服务出现了许多问题和危机，如公共服务供给低效、公共服务质量低、公共服务财政危机严重及发展进程缓慢等。

伴随着全球化和市场化的进程，西方各国从20世纪70年代开始相继打破传统的公共服务垄断供给，公共服务市场化、社会化的理念开始得到有效的运用，各种国际资本和民间资本通过市场化机制进入到公共服务领域。

在这种时代背景的强力推动下，我国对打破政府公共服务垄断、要求多元参与的呼声也日益高涨，竞争机制也逐步被引入到公共服务供给领域中来。

但是应当看到，中国经济社会正处于快速转型时期，市场机制不健全、政府职能不完善、社会服务滞后等问题比较突出，尤其是政府在公共服务供给的过程中越发暴露出公共服务能力不足的问题，人们迫切希望有相应的理论能对这些问题做出解答。

为了解决这些问题，我国的公共服务相关领域幵始进行了各种改革和调整。

进入本世纪后，政府重新审视自身在公共服务领域建设中的责任，重新认识自己在公共服务中的位置和责任，在公共服务供给的过程中进一步认识到了公共服务供给机制改革的重要性，并采取措施，着力加强公共服务领域各项建设，特别是近年来，中央政府和地方政府都不断转变政府职能，在教育文化、养老保障和医疗服务等基本公共服务领域，明确中央政府和地方政府的责任界限，较好地推动了新一轮公共服务供给方面的机制改革。

1.2研究意义1.2.1概念界定概念是我们分析论证问题的逻辑起点，公共管理理论从西方引入我国后，在很长一段时间，对各种概念使用，基本是沿用西方概念，随着研究的深入，特别是随着公共管理在国内的发展，我们又提出了许多符合我国国情的新的概念，为了更好地分析公共服务供给机制问题，本文对相关概念进行了界定，以更好地深入探讨我国公共服务供给机制的历史、现实问题，更好地聚焦供给机制改革。

新时期我国公共服务供给方式改革研究近年来，我国公共服务领域存在诸多问题，如服务质量不高、服务效率低下、资源配置不合理等。

为了有效解决这些问题，我国不断加强改革创新，推进公共服务供给方式改革，积极探索与引进国际先进经验，加强政府与市场、政府与社会的有效联动，以实现优化公共服务供给，提高服务质量和效率的目标。

一、加速政府职能转变过去的公共服务供给方式以政府主导为主，导致政府职能过多，服务缺乏效率和灵活性，而市场和社会的力量尚未充分发挥。

因此，加速政府职能转变，通过提高政府效能、减少政府干预等方式，让市场和社会力量更好地发挥作用，成为公共服务供给改革的重要方向。

加速政府职能转变，需要从多个方面入手。

首先，我国政府在服务提供方面需要更加注重客户需求，聚焦客户优化产品结构、提高服务质量，尽可能地满足公众的需求与期望。

其次，政府在政策制定方面要更加注重市场机制，充分尊重市场规则，让市场自主调节，促进公共服务产业的健康发展。

最后，通过政府和社会资本共同投资，充分发挥社会力量在公共服务供给方面的作用，创造共赢效应。

二、推进数字化公共服务供给随着数字技术的发展和应用，数字化公共服务供给模式逐渐成为公共服务的主流方式。

在数字化公共服务供给过程中，信息化、智能化、高效化成为新的标准。

此外，我国也在数字化公共服务供给方面积极探索，运用大数据、互联网+、云计算等技术手段，打造便民服务平台、智慧城市等数字化服务模式，实现了公共服务资源共享，优化了服务效率、降低了服务成本。

而在这个过程中，政府需积极推动公共服务信息化、数字化、智能化的应用，不断拓展数字化公共服务的广度和深度。

三、推进中心城市延伸公共服务供给目前，我国公共服务资源主要集中在中心城市，而边远地区公共服务资源不足，供需矛盾日益突显。

为缓解这种矛盾，我国政府积极推进中心城市延伸公共服务供给，弥补公共服务短板，促进公共服务均等化。

在推进中心城市延伸公共服务供给方面，我国采取了多种措施。

中国公共服务供给机制历史演变中国的公共服务供给机制的历史演变可以追溯到古代。

在古代，中国的公共服务主要由政府提供，这包括教育、医疗、安全等。

然而，随着时间的推移，公共服务供给机制发生了很大的变化。

在中国的封建社会中，国家的公共服务供给机制主要是由君主政府提供的。

例如，在古代中国，皇帝和地方官员负责教育系统的建设和管理，以确保人民接受基本的教育。

医疗服务也是由政府管理的，例如通过设立宫廷医院或官办药店等方式提供。

然而，随着中国社会的发展，公共服务供给机制逐渐发生了变化。

在清朝时期，私人教育开始兴起，人们可以选择向民间学堂或私人教师学习。

同时，一些私人医院也开始涌现，提供医疗服务。

到了20世纪初，中国发生了翻天覆地的变化。

辛亥革命后，中国开始走上了现代化的道路。

公共服务供给机制也发生了巨大的变化。

1912年，中华民国成立，民主政治的理念开始在中国得到推广。

政府开始制定法律和政策来保障社会公共服务的供给。

随着社会主义的胜利，新中国成立后，公共服务供给机制进一步发展。

政府开始全面负责教育、医疗、社会福利等公共服务的供给。

例如，中共中央成立了教育、卫生和社会福利等专门部门，为全国各地提供教育、医疗等公共服务。

此外，中国还实行了涵盖全国范围的免费义务教育和医疗保障制度，以确保人民享有基本的公共服务。

开放以后，公共服务供给机制再次发生了变化。

1980年代以后，中国开始实行市场经济体制，政府逐渐减少对公共服务的直接供给，而引导和监管市场的运作。

许多公共服务的供给逐渐由政府与社会力量共同承担，特别是教育和医疗等领域。

政府继续制定政策和法规，确保公共服务供给的公平性和质量。

到了21世纪，中国进一步完善了公共服务供给机制。

政府开始加大对教育、医疗、社会福利等公共服务的投入，提高人民群众的获得感和幸福感。

政府在教育领域推行了“两免一补”政策，即免除学费、住宿费，提供补贴。

医疗领域也推行了农村合作医疗、城镇居民基本医保等制度，提供全方位的医疗保障。

中国公共服务供给主体多元发展研究中国公共服务供给主体多元发展研究公共服务是现代国家的基本功能之一，是国家机关、社会组织以及市场机制共同提供给公众的各种服务。

公共服务供给主体多元发展是指在提供公共服务的过程中，涉及的主体多样化、多元化的发展模式。

随着经济社会的发展和变革，中国公共服务供给主体呈现出多元发展的趋势。

一方面，政府在公共服务供给中起着主导作用。

政府是公共服务的主要提供者和管理者，负责规划、组织、监管以及投入资金等。

政府的主导地位确保了公共服务的公平性和普惠性，保障了市民基本生活需求的满足。

另一方面，社会组织也成为公共服务供给的重要参与者。

社会组织包括非营利机构、社会团体、社会企业等，它们在公共服务供给中发挥着灵活、创新的作用。

社会组织能够更加接地气，更好地了解和满足市民的实际需求，同时能够采取更加灵活的方式提供公共服务，更好地创造社会效益。

此外，市场机制有时也会参与到公共服务供给中来。

市场机制具有高效性和竞争性，并且能够根据市场需求调整服务内容和价格。

在一些特定的公共服务领域，市场机制可以发挥更大的作用，提高服务质量和效率。

例如，教育、医疗等领域的公共服务，市场机制可以引导社会资本进入，提供更多更好的选择。

多元发展的公共服务供给主体，有利于提高公共服务的质量和效率。

政府、社会组织以及市场机制可以相互配合，各展所长，形成合力。

政府发挥宏观调控和监管作用，提供基本的公共服务供给；社会组织通过专业化和社会动员的方式，提供特色化的公共服务；市场机制则通过竞争机制和激励机制，提供多元化、个性化的公共服务。

然而，多元发展也带来了一些挑战和问题。

首先，不同主体之间的合作和协调仍然存在一定的障碍。

政府、社会组织和市场机制在利益诉求、资源分配和监管机制等方面存在差异，需要加强沟通和协商，建立有效的合作机制。

其次，如何确保公共服务的公平性和普惠性也是一个重要的课题。

市场机制的介入可能会导致服务质量和价格的差异，需要政府监管加强，确保市场机制在公共服务供给中的合理运行。

公共服务供给中各级政府事权、财权划分问题研究宏观经济研究院课题组公共服务在经济学中也称为公共产品，有狭义和广义之分。

狭义的公共产品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。

广义的公共产品包括了市场经济中政府的所有职能，包括：宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配及狭义的公共产品。

我国现阶段政府在宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配等方面已经引起了有关方面的重视，而对义务教育、公共卫生、基础设施等领域的研究和关注则相对不足。

因此，本文的研究内容，将界定在狭义的公共产品范围内，重点放在义务教育、公共卫生等基础性公共服务领域。

一、我国公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与问题$、现阶段我国政府间事权安排的基本现状与主要特点（$）事权安排的基本现状。

我国政府规模庞大，政府越位与缺位并存。

全部政府收支相当于%&’的(")以上，高于世界一般水平。

但从结构来看，直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占据了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。

各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分，宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，造成实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板，从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征，以致支出范围的划分过于笼统，而且流于重复，财政分权体制缺乏合理事权划分的配套。

《预算法》虽然规定了地方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央和地方政府间的支出，中央政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确，一般是由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分，各地区事权划分有所不同。

（!）事权安排的主要特点。

目前我国处于经济体制转轨时期，政府职能和作用范围与发达国家有所不同，具有一定的阶段性、过渡性特征。