城乡建设用地增减挂钩(湖北)

湖北省自然资源厅关于保留、修改、失效及废止行政
规范性文件的通知
文章属性
•【制定机关】湖北省自然资源厅
•【公布日期】2021.03.12
•【字号】鄂自然资规〔2021〕1号
•【施行日期】2021.03.12
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】法制工作
正文
湖北省自然资源厅关于保留、修改、失效及废止行政规范性
文件的通知
鄂自然资规〔2021〕1号
各市、州、直管市、神农架林区自然资源和规划局，厅机关各处室、各直属单位：根据《省人民政府办公厅关于开展民法典涉及行政法规、规则和规范性文件清理工作的通知》（鄂政办电〔2020〕33号）、《省市场监管局、省发展改革委、省财政厅、省商务厅转发〈市场监管总局等四部门关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知〉的通知》（鄂市监反垄断函〔2020〕33号）、《省司法厅关于开展与优化营商环境不一致的规范性文件和证明事项专项清理的通知》要求，结合工作实际，省厅对2020年10月底前制定的行政规范性文件进行清理，决定继续有效的行政规范性文件58件，予以修改的行政规范性文件16件，宣
布废止的行政规范性文件18件，宣布失效的行政规范性文件8件（具体目录详见附件）。

附件：1．继续有效的行政规范性文件目录（58件）
2．修改的行政规范性文件目录（16件）
3．废止的行政规范性文件目录（18件）
4．失效的行政规范性文件目录（8件）
湖北省自然资源厅
2021年3月12日附件1
附件2
附件3
附件4。

武汉城市圈城乡建设用地增减挂钩中的政府博弈行为分析摘要：文章从博弈论的视角研究武汉城市圈城乡建设用地增减挂钩中的博弈行为，构建在挂钩实施过程中各参与方利益矛盾的博弈模型，最终提出应对博弈困境的策略。

研究发现：要实现武汉城市圈增减挂钩总体目标动态改进，既要加强对地方政府的监管惩罚力度，同时要整合挂钩中的多方利益，建立城市圈政府协同合作机制。

关键词：城乡建设用地；挂钩；武汉城市圈；博弈行为；政府协同中图分类号：f301.24 文献标识码：a1 引言城市化进程不断推进的背后伴随着建设用地需求的持续上升，但是土地资源总量短期内无法有效增多，耕地单产短期内难以实现重大突破，因此，统筹城乡建设用地规模，实施增减挂钩战略，已成为解决突破工业用地的需求瓶颈，实现农用地与建设用地平衡的重要手段。

湖北省作为首批挂钩试点的省市，根据自身实际，统筹安排武汉城市圈9个城市的土地资源，逐步推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，在城市圈范围内，建立跨行政区挂钩周转指标交易平台，统筹安排挂钩项目区规模布局，建立项目库，在更大范围内实现土地资源优势互补，逐步探索出一条城市圈土地集约利用的道路 [1-5]。

本文在博弈论基础上，研究武汉城市圈城乡建设用地增减挂钩中的政府博弈行为，讨论城市圈增减挂钩过程中出现的问题，考虑各级政府间的博弈关系，构建相应的博弈模型，并对可能存在的过程和博弈结果进行分析，从而探索武汉城市圈政府在开展增减挂钩工作中的政府合作模式和协同机制，实现城市圈城乡建设用地增减挂钩目标，为城市圈整体增减挂钩工作开展提供理论指导。

2 武汉城市圈城乡建设用地增减挂钩现状2.1 武汉城市圈概况武汉城市圈是指武汉市以及包括周边黄石、鄂州、孝感等9个城市共同构建的城市群。

武汉城市圈土地总面积5.805万km2，约占全省的31.2%；截止2010年底，城市圈内常住人口达到3024万人，占全省常住人口的52.8%；城市圈区域生产总值9635.76亿元，占全省生产总值的60.34%。

湖北省人民政府关于实行最严格节约集约用地制度的通知为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，以土地利用方式转变促进经济社会发展方式转变，实现“建成支点、走在前列”的战略目标，根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》要求，现就实行最严格节约集约用地制度通知如下：一、优化建设用地布局，保障科学发展用地（一）强化土地利用总体规划管控。

科学编制土地利用总体规划，按照近、中、远期相结合的原则，合理安排各类用地，划定城镇扩展边界，预留独立选址项目通道。

充分发挥土地利用总体规划的龙头作用，城乡建设、产业发展等规划要与土地利用总体规划相衔接。

严格执行土地利用总体规划，推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源的高效配置和节约集约利用，确保全省耕地总量和基本农田面积不减少、质量有提高、建设用地总规模不突破。

（二）保障重点项目建设。

按照“好而优又快则先”的原则，保障高端装备制造、电子信息、生物医药、新能源、新材料等重点产业和保障性安居工程等民生项目用地需求，保障节地、环保、高效、高科技项目用地。

禁止向列入《禁止用地项目目录》和产能过剩项目供地。

（三）优化建设用地空间。

积极盘活存量建设用地，鼓励采取协商收回、协议置换、自行开发等多种形式推进城镇低效用地二次开发。

大力开展农村土地综合整治，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，稳步有序实施中心镇、中心村和农村新型社区建设。

鼓励开展工矿废弃地复垦利用，做好低丘缓坡、荒滩未利用地开发利用，不断挖掘存量建设用地潜力。

（四）鼓励土地立体开发利用。

因地制宜，科学编制地上地下空间开发利用规划，推进立体交通和社区人车分流、复合绿化。

鼓励综合利用地下空间。

地下空间可单独或与地上土地使用权一并出让，在出让价格上予以优惠，具体标准由市、县人民政府研究确定。

二、完善土地市场建设，发挥市场配置资源的决定性作用（一）推进土地资源市场化配置。

积极推进国有建设用地使用权出让进入公共资源交易市场和网上交易。

国土资源部《关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（国土资发〔2008〕138号）天津、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、河北、内蒙古、辽宁、江西、河南、云南等省（区、市）国土资源厅（国土资源和房屋管理局）：《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》已经第14次部长办公会审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。

国土资源部2008年6月27日城乡建设用地增减挂钩试点管理办法第一条为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的规定，制定本办法。

第二条本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）。

通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

第三条挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。

具体遵循以下原则：（一）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地节约集约用地利用，促进城乡协调发展。

（二）以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模。

调控实施进度，考核计划目标；（三）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模；（四）困地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施；（五）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益；（六）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。

082城市地理浅谈增减挂钩试点项目的做法和存在的问题刘泽丰（宜昌市夷陵区国土资源局夷陵经济开发区分局，湖北宜昌443100）为积极稳妥加快推进宜昌市夷陵区的社会和经济的发展以及全区新农村建设，大力推动城乡统筹发展一体化；继续着力推进土地整治，全面实行耕地先补后占；实行最严格的集约节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；就必须要大规模实施土地整治。

为解决建设用地供需矛盾在土地利用过程中的突出问题，国务院、国土资源部、湖北省国土资源厅和宜昌市相继出台了城乡建设用地增减挂钩试点工作管理办法和意见，对城乡建设用地增减挂钩工作提出了明确要求和试点工作的办法措施；夷陵区出台了《城乡建设用地增减挂钩以奖代补项目管理暂行办法》。

增减挂钩工作是该区当前乃至今后较好利用土地资源，切实缓解建设用地供需矛盾和压力，促进区域经济社会可持续发展的有效途径。

本人仅以夷陵区乐天溪镇增减挂钩试点项目为例，浅谈项目试点工作的做法和存在的问题。

一、基本情况乐天溪镇位于宜昌市夷陵区西部，东与宜昌市峡口风景区接壤，西北分别于三峡大坝、夷陵区太平溪镇、下堡坪乡毗邻，南与三斗坪镇隔江相望。

全镇14个村，1个居委会，81个村民小组，10362户，总人口3．2万人，本地人口2．7万人。

乐天溪镇是三峡坝区移民大镇，移民和失地农民有葛洲坝库区、三峡工程前期、坝区红线内、三峡对外交通、三峡工程料场、沙坪水库、原集镇搬迁及企事业征占地等8大类1．2万余人，征地面积达1．6万亩。

全镇土地总面积254平方公里，建设用地1126．31公顷，耕园地3758．31公顷（其中耕地1539．93公顷、园地2218．38公顷），基本农田保护指标面积1980公顷。

由于乐天溪镇人均耕地严重不足，为较好地推进区域经济发展，加快移民生态工业园建设，有效解决建设用地指标，区把乐天溪镇纳入2011年度增减挂钩试点项目。

根据上级安排，乐天溪此次增减挂钩试点项目分为独立工矿和农村个人宅基地建设用地地块（即拆旧地块）复垦两类，共7张图幅，涉及全镇王家坪、兆吉坪等五个村总面积为38．99公顷，其中农村个人宅基地建设用地地块（即拆旧地块）复垦17．71公顷。

湖北省自然资源厅关于优化用地管理方式保障重点项目落地的通知文章属性•【制定机关】湖北省自然资源厅•【公布日期】2019.05.10•【字号】•【施行日期】2019.05.10•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文省自然资源厅关于优化用地管理方式保障重点项目落地的通知各市、州、直管市、神农架林区自然资源和规划局，厅机关各处室、各直属单位：为服务“一芯两带三区”战略实施、聚焦“一优两落”，深化国土资源节约集约示范省创建，服务全省经济社会高质量发展，根据《省人民政府办公厅关于深化国土资源改革服务高质量发展的若干意见》（鄂政办发〔2018〕62号）、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）、《自然资源部办公厅关于开展2019年卫片执法工作的通知》（自然资发〔2019〕26号）以及《省国土资源厅关于改进城乡建设用地增减挂钩管理服务乡村振兴的通知》（鄂土资发〔2018〕7号）精神，现就优化用地管理方式保障重点项目落地有关事项通知如下：一、改进城乡建设用地增减挂钩管理方式（一）规范开展增减挂钩拆旧复垦工作。

实行增减挂钩拆旧复垦项目区（含还建区）和建新区分离管理。

各县（市、区）依据县域农村建设用地复垦潜力有序、稳妥开展拆旧复垦工作。

拆旧复垦项目区（含还建区）实施方案由市（州）批准实施。

经市（州）验收合格后，及时将验收批复文件和验收地块范围线矢量数据报省厅，同时在自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统里备案。

未下达验收批复并完成备案的，一律不得使用节余增减挂钩指标。

（二）科学确定增减挂钩指标规模。

省厅统一核算各市（州）节余增减挂钩指标，并纳入年度计划统筹考虑，结合国家下达我省年度增减挂钩指标规模和各地工作开展情况，科学确定各市（州）年度规模。

贫困县不受增减挂钩指标规模限制。

（三）扩大节余增减挂钩指标使用范围。

节余增减挂钩指标可在市域范围内调剂使用，各市（州）要建立节余增减挂钩调剂使用指标台账以及耕地保有量、建设用地控制规模调整台账，及时报省厅备案。

城乡建设用地增减挂钩试点工作政策解读（一）一、城乡建设用地增减挂钩的涵义城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

通俗地讲，城乡建设用地增减挂钩试点工作（以下简称“挂钩试点”）就是将农村低效、空闲的建设用地置换到城镇去。

概括地说，就是“拆、还、垦、建”四个字。

“拆”，把空心村、空置屋、废弃工矿、砖瓦窑等拆除搬掉；“还”，对被拆迁的妥善安置，特别是搬迁农民的住宅用地必须依照法律的规定进行还建；“垦”，将拆除后的土地进行复垦，优先复垦成耕地，也可以复垦成其它农用地；“建”，将节余的面积（挂钩周转指标）用于城镇发展，增加城镇建设用地规模，同时解决新增建设用地计划。

二、全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的发展历程2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》（国发［2004]28号)，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

为了贯彻落实28号文件精神，2005年，国土资源部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号）；2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，部署在山东、天津、江苏、湖北、四川等5省（市）开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

截至目前，全国参与试点的省、市已达到27个。

从全国各地开展增减挂钩试点工作情况来看，不少地方已探索出了大量成功经验，同时，也客观存在一些不足和问题，2011年7-8月份，国土资源部组织对各省市增减挂钩试点工作进行了检查，对发现的问题要求落实整改，全国各地增减挂钩工作将进一步规范。

武汉市城乡建设用地增减挂钩的问题与对策城乡建设用地增减挂钩试点项目（以下简称“挂钩项目”）是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和挂钩专项规划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除复垦（即“拆旧区”），对农村居民点重新布局、集中还建（即“还建区”），将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用（即“建新区”）的一项综合土地整治活动。

拆旧区和还建区共同组成拆旧还建项目区。

通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加有效耕地面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。

武汉市自2005年底开展挂钩项目以来取得了一定的成效、积累了一些经验，同时也存在一些问题。

为进一步规范城乡建设用地增减挂钩工作，以利于形成城乡一体化的发展面貌，确保社会主义新农村建设的顺利推进，本文旨在总结武汉市开展城乡建设用地增减挂钩工作主要做法和取得成效的基础上着重研究存在的问题，从而提出改进的对策和建议。

一、主要做法（一）强化领导，确保挂钩规划顺利实施我市各区均成立了由区政府领导任组长，国土、发展计划、农业、水利、财政、审计等部门负责人为成员的区挂钩试点领导小组。

领导小组主要负责项目前期工作经费落实，整个项目规划设计总体方案的审查，协调解决项目规划设计过程中碰到的重大问题，组织对项目规划设计的初步成果进行评审论证，把关项目工程设计招标、施工、监理、验收、资金和物资使用、建设项目资金审计等工作，为挂钩规划的顺利实施奠定了坚实的基础。

（二）规范操作，确保挂钩工作稳步推进为切实保障农民利益，我市各区政府在挂钩工作过程中，均制定了相应的文件，明确了房屋置换、分配人均指标、新房入住、产权交换、相关补贴项目及标准，规范了土地补偿安置、房屋拆迁和新建房管理的行为，为挂钩工作的稳步推进提供了制度保障。

（三）尊重民意，方便村民生产生活在拆旧区选址阶段，由村委会召开村民代表大会、党代会、村民大会，集体决议是否同意进行挂钩规划，在充分收集村民意见后，选择村民参与积极性较高的村队作为挂钩规划的拆旧区。

五山镇2012年度城乡建设用地增减挂钩工作实施方案各村（社区），镇直相关单位：为加快城镇化进程，按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）的通知精神和湖北省国土资源厅关于印发《湖北省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案（试行）》的通知及《谷城县人民政府关于推进城乡建设用地增减挂钩工作的意见》的有关要求，结合《谷城县2011年度城乡用地增减挂钩试点项目实施方案》，根据我镇2012年度土地增减挂钩工作实际，特制定五山镇2012年度城乡建设用地增减挂钩工作实施方案，以利于改善生产、生活环境，优化用地结构，实现节约集约用地，促进镇域经济和社会事业全面协调可持续发展。

一、指导思想对接四个襄阳和谷城市域副中心城市建设，合理配置城乡资源，按照产业化、数字化、城镇化思路统筹推进城乡一体化新农村建设，凸显魅力谷城的重要一“极”。

以保护耕地、保障农民土地利益为出发点，以改善农村生产、生活条件，促进城乡发展为目标，统筹考虑经济快速增长和土地可持续利用，全面做好土地增减挂钩工作，盘活农村存量用地，提高土地利用效率，优化城乡用地结构和布局，继续推进“精品五山”新农村建设。

二、总体目标依据“一次规划，分步实施，先大后小，先易后难”的总体思路，在规定时间内全面完成增减挂钩任务，确保顺利通过验收。

按照谷城县对五山镇城乡建设用地增减挂钩试点项目的要求，五山项目区涉及东湾、何家湾、黄龙沟、黄峪铺、金家店、九里岗、秦家畈、田家河、闻家畈、夏家寨、小星店、熊家岗、昝家铺、下七坪等14个村和闻畈、谢湾2个社区居委会。

计划拆迁安置还建166户，拟拆迁区规模295.2亩，还建区规模29.9亩，拟储备挂钩周转指标265.3亩。

三、推进措施1、加强领导。

为了加强组织领导，镇委、镇政府特成立五山镇增减挂钩试点项目工作领导小组。

由镇长褚春明任组长，党委副书记宋长青、副书记胡明富、副镇长杨光波任副组长，党政办、国土所、城建服务中心、派出所、司法所、法庭、财政所、农经中心、供电、供水、畜牧、广电、林业、民政、电信、移动等单位及项目村主要负责人为成员，负责制定实施方案，统筹安排、协调处理工作中的相关问题。