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公共管理学（精编版）
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
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公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
13
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性

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• 前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验
设计），后者则采用个案研究法。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是一个整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公共 部门，但并未改变公共部门的主体性。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最 高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意 味着一种新治理。
理者视为这一职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与研究 途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代。 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目 标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达 了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生 的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现 实的背景。
二、多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着 复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充 分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和 责任。这是公共管理区别于私管理的一个重 要特征。而私营企业和组织往往是个人利益 最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便 是非法的。而对于私领域的管理而言，法无 禁止即自由。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与 变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类 面临的主要问题也是全球的、复杂的和非 线性的。管理的复杂性，需要我们改变传 统的机械的管理思维方式，发展一种有机 的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重 视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干 曾言：假如没有目标的话，即使我们大步 迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪， 我们的确面临着道德秩序重建的挑战。

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决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德 布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进 决策理论。
（四）系统学派理论 系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I.
Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪60－70年代，系统学派又发展出两 大理论，一是生态理论，二是权变理论。
（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民 主需求”
1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。
2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。
3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控 制。
4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深 层次矛盾的途径。
第四节 公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济
1. 公共物品
公共物品是与私人物品相对应的概念。 公共物品是指非竞争性的和非排他性的 产品。
2. 公共事务
所谓“公共事务”，是指涉及社会全体 公众整体的生活质量和共同利益的一系 列活动，以及这些活动的实际结果。
（二）管理、公共管理与公共管理学
1. 管理
可以把管理看作是在一定环境中，管理主体 为了达到特定的目标而运用一定的职能和手 段，对管理客体加以调节控制的过程。
P途径的公共管理强调的是与政策分
析的渊源关系，有如下特征：
第一，着眼于高层管理者以及他们所进 行的政策研究；
第二，重视非量化和实务的取向，推崇 通过个案研究来发展相关知识；
第三，强调与政策分析结合，进行具有 前瞻性的规范性的理论研究。
B途径的公共管理主张师法企业，B途径公 共管理的特征：
第一，偏爱企业管理的原则；
公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2. 公共管理
所谓“公共管理”，是指政府为代表的公 共部门依法通过对社会公共事务的管理， 以保障和增进社会公共利益的职能活动。

《公共管理学》课件PPT课件

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• 黄健荣：《论公共管理之本质特征、时代性及其它》，载《公共管理学报》，第二卷第三期，2005年8月 • 朱月德米：《网络状公共治理:合作与共治》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，第43卷第2期，2004年3
•
张康之、程倩：《作为一种新型社会治理模式的服务行政：现实诉求、理论定位及研究取向》，载《学习论坛》， 2006年5月15日
• 【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒著：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组/东方编 译所译，上海：上海译文出版社，1996
• 【美】拉塞尔·M·林登著：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海等译，北京：中国人民大学出版社， 2002
• 【法】托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆，1995
• 【版澳社】，欧20文07·。休斯：《公共管理导论》（第三版），北京，中国人民大学出
•
詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社， 1991。
• 黄荣护主编：《公共管理》，台北：商鼎文化出版社，2000。
•
彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，北京，中共中央党校 出版社，1997。
• 齐明山著：《行政学导论》，北京，大众文艺出版社，2001。
• 陈（1振）明。：《公共管理范式的兴起与特征》，载《中国人民大学学报》，2001
•
陈振明、薛澜：《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，载《中国社 会科学》，2007（3）。
• 薛与澜前、瞻彭》宗，超载、《张管强理：世《界公》共 ，管20理02与（中2）国。发展——公共管理学科发展的回顾
新世纪高等学校教材
公共管理学
汪大海 主编 北京师范大学出版社

公共管理学全套课件

公共管理学全套课件

未来发展 的愿景
行动
规 范 性 的 战 略 规 划 模 式
实 施 结 果
2014.9.13www.themeg
第二节 公共部门战略管理的实施
二、战略实施
建立与组织战略相适应的有效的组织结构
组织结构的饿选择应与组织实施的战略相一致；
组织结构应有弹性；
合理安排职位；
责权相符；
2014-9-14
2014.9.13www.themeg
第一节 战略管理与公共部门战略管理
一、战略管理概述
战略管理的概念

关于战略管理概念的几种阐述：
（1）组织打算如何去实现其目标和使命;
（2) 组织未来发展方向作出决策以及实施决策; （3）是管理者有意识的政策选择、发展能力、 诠释环境，以集中努力达成既定目标; （4）来源于组织决策; （5）包括四个指导原则.
2014-9-14
第一节 战略管理与公共部门战略管理
一、战略管理概述
战略与战略管理的发展 “战略”一词最早用于军事学，意指“在战争 中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得到应用， 被用于描述有计划的运用权利和影响贯彻国家目标 的活动。企业战略管理的演进历程简要的概括为三 个时期：战略管理思想的萌芽期；战略管理研究框 架的成型期；战略管理理论的争鸣期.
控制幅度适当.
2014-9-14
2014.9.13www.themeg
第二节 公共部门战略管理的实施
三、战略控制
战略控制的内容

战略控制的方法

前提控制 实施控制
预先控制方法 反馈控制方法
战略的调整
动态控制方法
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公共管理学(第一、二讲)

公共管理学(第一、二讲)
第二讲当代公共管理发展的历史背景第三讲公共管理的主体及其行为特征第四讲公共管理的职能原则和目标内容提要第六讲公共管理的绩效和新策略第一讲绪论第八讲公共管理中的非营业组织第十讲现代信息技术对公共管理发展的影响第五讲公共管理的运作过程第七讲公共管理的筹资模式和政府再造第九讲公共组织的人力资源管理建议阅读书目1公共管理学第二版张良编华东理工大学出版社20052公共管理导论第二版澳欧文
建议阅读书目 1、公共管理学（第二版） 公共管理学（第二版）
华东理工大学出版社2005 张良 编，华东理工大学出版社2005
（澳）欧文.E.休斯著，中国人民大学出版社2002 欧文.E.休斯著，中国人民大学出版社2002 .E.休斯著
2、公共管理导论（第二版） 公共管理导论（第二版） 3、公共管理学
第二节 公共管理的发展历程
英国文官制度
1855年 1855年5月政府颁布了文官制度改革的第一个枢 密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、 密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、独立主 持考选事务的文官事务委员会； 持考选事务的文官事务委员会； 1870年 1870年6月政府颁布了关于文官制度改革的第二 个枢密院令，确立公开竞争的考试制度； 个枢密院令，确立公开竞争的考试制度； 1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设 1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设 政府采用了一些改革措施。 计，政府采用了一些改革措施。
第二节 公共管理的发展历程
英国文官制度主要涵盖的内容： 英国文官制度主要涵盖的内容： 1、职位分类 考选（具有资格者方可参考） 2、考选（具有资格者方可参考） 晋升：从资历到工作成就，从等级界限到不拘一格。 3、晋升：从资历到工作成就，从等级界限到不拘一格。 培训： 4、培训：职前与职后 工资： 5、工资：年薪制与周薪制 6、行政道德 7、惩戒处分 8、监察 9、公务争议的协议制度 10、 10、管理机构

公共管理学完整课件

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• 3．关于公共行政的研究，历来存在着两种不同的取向：一种是宪政主义的取向，它秉承政 治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是 管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。 请你分别列举两种不同研究取向的代表人物及其理论观点，并加以分析评价。
的主要内容
公共管理学（第二版）
新编21世纪公共管理系列教材
2.1公共行政理论的演进
• 2.1.1公共行政理论的初创
19世纪末20世 纪初,资本主 义已进入了上 升阶段,随着 经济和社会的 快速发展,社 会公共事务日 益增多,政府 的职能不断扩 大,而且更加 复杂、更加困 难
威尔逊认为, 当时的美国仅 就文官制度进 行改革是不够 的
• 公共管理学的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。
• 公共管理学的研究对象，同时也是其服务的对象。
• 公共管理学研究既遵循学术规范，研究和探讨各种公共管理现象、关系及其发展规律，同时又服务于公 共管理的实践活动。
• 因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各 种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤 其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。
• 当代公共管 理的一个显 著特点就是 引入了工商 企业管理的 一些经验、 方法和理论。 二者差别主 要表现在：
1．管理性质不同
5．管理的广 泛性、复杂 性的程度不
同
2．使命不同
4．责任的性质、 范围不同
3．效率意识 的强弱不同
公共管理学（第二版）
新编21世纪公共管理系列教材

公共管理学课件张成福党秀云

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二、多元制衡与自主性。公共管理只有有限 的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而
私部门管理则由相对充分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益。政府具有促进和 实现公共利益的义务和责任。这是公共管理 区别于私管理的一个重要特征。而私营企业 和组织往往是个人利益最大化的追求者。
公共管理学课件_张成福 _党秀云
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2020/11/5
公共管理学课件张成福党秀云
第一节 公共管理的意义
• 一、皮瑞和克莱姆的观点。
公共管理一种新的途径，它是传统公共行 政的规范性取向以及一般管理制工具取向 的结合体。公共管理的重点是将公共行政 作为一种职业，并将公共管理这是为职业 的实践者，而非政客或政治家。
二、公共管理的研究途径
依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究
途径及理念有各种差异，但就概念的演进 而言，大致可以分为两种研究途径，即公 共政策的途径（Public Policy Approach，简 称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。
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公共管理学课件张成福党秀云
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四、本书对新公共管理的理解。
从总体上来看，新公共管理以自利人为假 设，即与公共选择、代理人理论及交易成 本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义 为基点而发展起来的，新公共管理代表着 人民持续不断地改革政府，实现理想政府 治理的一个努力方向。但它是否意味着政 府治理的一个新典范时代的到来，现在下 结论还为时尚早。
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六、多元理性与经济理性。

公共管理学-第一章

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7个特点： （1）公共管理是一个整合性的概念。 （2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将 私部门的管理手段运用于公共部门。 （3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者 的战略设计、政策设计为核心。 （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新的治 理。 （5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济 （Economy）、效率（Efficiency）、效能 （Effectiveness），公平（Equality）。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
P途径和B途径的比较
P途径 课程设计依据 公共政策学院的传统 公私部门差异 强调，凸显公共组织的 特殊性 与公共行政的 企图摆脱，形成一个独立的 关系 管理领域 着力点 强调政策与政治问题 商学院的传统 不强调 与其合流 重视策略与组织间的管理，是 过程取向的，因而非常强调组 织设计、人事与预算等问题 量化分析方法、个案研究 比较重视学术的研究与理论的 构建，长于从不同的学术领域 中吸取有用的理论、技术和方法 以具备文官资格的公共管理者 为主 B途径
三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应 时代的要求 ： Bureaucracy科层官僚 1. 传统科层官僚制（19世纪末，20世纪初）难以适 应信息社会政治、经济、社会发展要求。 2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。 3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。 4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。
新的专业、新的领域不断涌现---比如环境保护、公共卫 生、医疗教育，公共管理环境不断复杂：全球化、通讯 技术的发展、人们交流、信息互相程度的加强
三、传统行政学的局限 （一）理论框架局限：冲出政治学和管理学的籓篱，
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子吗？ ▪ 4、区分administration 与 management.
第1章 导论
教育部专业目录中管理专业的划分
管理
工程管理(EA) 工商管理(BA)
公共管理(PA)
行政管理 公共事业管理（教育、科技、文化、卫生等） 土地资源管理 劳动和社会保障管理
▪
第一章 公共管理导论
▪ 大道之行也，天下为公。
▪
——《礼记·礼运篇 》
▪ The government From the people , by the people , for the people.
▪ 民有、民治、民享
▪
——林肯
第1章 导论
▪ 第一节 公共管理的基本含义和特点 ▪ 第二节 公共管理学的源起与发展 ▪ 第三节 公共管理学的研究对象、内容与一般方法
公共管理学
Public management
生活中的公共管理现象 警察抓小偷； 交警指挥交通； 拆除违章建筑物； 强制免疫服务； 婚姻登记； 就业培训。
第1章 导论
▪ 学习本课程前的几个问题
▪ 1、你怎样理解“管理” ？说出你所了解的管理有哪些？ ▪ 2、“公共”有哪些含义？ ▪ 3、设想一下“公共管理”指什么？你能举出生活中的例
▪ 本课程的教学安排与要求 ▪ 关键词：公共管理 公共事务 公共利益 官僚制
第1章 导论
▪ 第一节 公共管理的基本含义和特点
▪ 一、从行政管理走向公共管理
▪ 1、 公共管理产生的背景
▪ 市场化“大叙事”背景：
▪ 原计划经济国家的市场化——国有经济
▪ 西方国家的民营化——政府再造
▪ 20世纪80年代的两件大事：
第1章 导论
▪ 公共权力——公共权力即用于处理公共事务的权力。 关于公共权力形成的观点，存在着两种互相对立的基 本观点。 强权论: 公共权利是社会中的强者为维护自己的利益 而以法律形式制定并规范的，作为公共权利基础的法 律只是“强权”的合法化。 公意论:公共权利是人们互相平等地签订契约而达成 “联合”意志的结果，因此，公共权利是社会公众的 “公意”。
第1章 导论
▪ 2、政治控制理论（伍德罗.威尔逊“政治与行政二分”）
1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了一篇著名的论文《行 政学的研究》，标志着公共行政学的诞生。
▪ 主张制定政策与执行政策分离，行政独立化中立化。
政治领域：政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种 序如意见的表达、投票和政党等；遵循政治原则。
（4）职业化倾向。人员的录用须通过公开的竞争 考试，一旦任用，除非犯错被依法加以免职外，否则， 行政机关不得随意解雇人员。
（5）人员的工作报酬实行固定的薪俸制度。 （6）注重效率。行政人员的工作要明确、具体、快 速、准确，有充分的经验和知识，有档案文件等信息 可供参考。
第1章 导论
权力集中，层极分明 照章办事，循规蹈矩 行为标准化、非人格化 行政程序相对固定，自上而下指挥命令
▪ 实际差别在于“政治权力(politic power)”与“公共 权力”(public right)的不同 。
第1章 导论
▪ 第二节 公共管理学的源起与发展
▪ 一、传统公共行政模式的理论基础 ▪ 1、官僚制（Bureaucrat system）理论（韦伯）
▪ 三种类型的权威：
▪ 魅力型（个人威信） ▪ 传统型（传统势力与宗教信仰） ▪ 法律型（理性）
▪ 韦伯(被称为组织管理学之父）对官僚体制的概括
▪ 现代国家的政府组织都是高度正式化、严
格层级节制的科层组织。
第1章 导论
（1）在科层组织中，每个成员都有固定和正式的 执掌，依法行使职权，形成层级节制的权力体系。
（2）人员的工作行为以及人员间的工作关系，须 遵循法规的规定，不得参杂个人好恶情感。
（3）科层内的职位，按人员的专长做合理的分工， 其工作范围和权责也以法律明文规定，职位的获得主 要以技能为主。
▪
英国萨切尔政府和美国里根政府掀起的大规模的“政府改革
运动”（政府部门）；美国的新公共管理运动（NPM)（学术界）。
▪
源于西方政府面临的“三大危机”（信任危机、管理危机和
财政危机）
▪
目标：有限政府、服务政府。
▪
途径：市场化、公共治理。
第1章 导论
2、从行政管理向公共管理的转变 传统行政管理（政治学、行政学）——公共管理（经济学、管理学）
▪ 1、建立有限政府 ▪ 2、用企业精神改造政府 ▪ 3、公共管理社会化 ▪ 4、全方位绩效管理
第1章 导论
核
心
公共利益——公共管理的目标
概
公共产品——公共管理的经济内容
念
公共事务——公共管理的客体
公共权力——公共管理的权力本质
第1章 导论
▪ 公共利益——社会共同体中具有某种程度集 体提供和集体受益特征的利益。
▪ 公共产品——消费中具有非竞争性非排他性的 物品。
▪ 公共事务——公共事务是指涉及全体社会公众 整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及 这些活动的实际结果。公共事务的基本特征是： 第一，公益性。公益性是指公共事务的受益对象 是全体社会公众。第二，非营利性。非营利性是 指提供与公共事务有关的管理和服务不能以营利 为目的。公共事务的公益性决定了在一般情况下， 社会公众在享受公共事务所体现的物品和服务时 是不需要交费的。第三，规模性。
行政领域：法律和政策的执行过程；遵循行政原则（效率是最高原 则。古利克“在行政科学中，基本的”善“就是效率，行政科学的基本 目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作，因此，效 率是行政管理的价值尺度中的头号公理”）。
第1章 导论
二、对传统公共行政模式理论的批判
行政管理
政府 行政机制
效率 管理 行政命令（单向、单中心） 公民
公共管理
政府+第三部门 行政机制+市场机制
效率+公平 服务
公共治理（参与、多中心） 顾客
第1章 导论
▪ 二、公共管理的基本含义： ▪ 公共管理（ public management）是指政府及其他公共部门，
为了适应社会经济发展和满足公众的要求，对涉及公共利益的各 种事务所实施的有效管理。 ▪ 这种管理强调适应外部环境的变化，寻求政府与社会力量的互 动，走向市场并向私营部门学习，注意管理效果和责任，强化政 府的社会管理和公共服务职能。 ▪ 三、公共管理的特点与核心概念 ▪ 特点