我国失地农民问题研究综述

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南 京 而最终失去对民主政治权利的追求。张寿正认为， 社 会 失地农民失去的不仅仅是土地， 还有就业岗位、 居 科 住房屋、 生活保障以及集体资产等， 从而失去维持 学
农民全家生存、 发展的低成本生活方式和发展方 式。梁伟、 袁堂明在综合其他学者的观点上， 把失 地农民的权益流失归纳为三个方面： 经济权利的渐 进性缺失 （ 包括农地流转中的权利缺失和农地非 农化中的权利缺失） ， 政治权利的剥夺性丧失和社 会权利的弱化性消失。可以说较为系统全面的概 括了当前失地农民的权益流失。 三、 失地农民问题产生原因 在工业化和城市化进程中， 失地农民问题是如 何产生的？他们的利益为何受到侵害？对这个问 题的研究成为许多学者关注的焦点， 归纳起来主要 有以下几个方面： 第一， 政策体制因素。有学者认 为， 在计划经济和城乡二元权益制度的综合作用 下， 中国的二元经济社会结构更加突出而且严重， 由此造成了显著的城乡差别和对农民利益的忽视。 这种城乡有别的二元政策导致了农民身份的制度
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社会学研究!
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南 京 社 会 科 学 !
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我国失地农民问题研究综述
杨 涛& 施国庆#
南京! #&$$’( ） 南京 #&$$’( ） （ & 河海大学移民研究中心博士生
（ # 海河大学移民研究中心教授、 博导
摘要： 近年来， 随着工业化和城市化进程的不断加快， 失地农民问题已由发达地区局部社会问题扩展为全 国性的社会问题， 严重影响到我国社会的稳定和社会经济的可持续发展。如何解决和处理好失地农民问题已 经变得越来越重要， 理论界对此也给予了大量的关注。文章对众多相关文献进行归纳汇总后， 疏理出了有关 失地农民的七大热点问题， 对每一个问题都作了相关评述， 在此基础上， 指出了当前研究中的不足和改进方 向。 关键词： 失地农民； 权益； 补偿； 社会保障； 市民化 中图分类号： ! ! 文献标识码： )! ! 文章编号： &$$& * (#%+ （ #$$% ） $" * $&$# * $(
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还包括一系列的权利和利益。由于诸多原因， 这些 失地农民游离于 “ 农民” 和 “ 市民” ， “ 城市” 和 “乡 村” 之间， 正如陈锡文所言： “ 农民失去土地以后， 他当不成农民了， 而领到的那点补偿金， 也当不成 市民， 既不是农民， 又不是市民， 只能是社区游民， 社会流民。 ” 党国英指出 “ 农民的四大权利 （ 土地财 产权、 自由迁徙权， 生产自主权， 公平身份权） 一直 存在被忽视的现象” ， “ 失地农民问题实质上是农 民权利问题” 。鲍海君， 吴次芳认为， 失地农民既 丧失了拥有土地所带来的社会保障权利 （ 生活保 障， 就业保障， 土地继承权， 资产增值功效， 直接收 益功效和 免 得 重 新 获 取 土 地 时 掏 大 笔 费 用 的 效 用） ， 同时又无法享受与城市居民同等的社会保障 权利， 使得失地农民成为既有别于一般农民， 又不 同于城市居民的边缘群体— — —弱势群体， 失地农民 面临着极大的社会风险。白呈明认为， 失地农民既 失去了生活保障， 就业机会， 又失去了一项重要的 财产和财产权利， 还失去了与土地相关的一系列权 益， 如政府对农民的技术、 资金、 农资等方面的支持 以及由于失地导致的农民对村民自治失去热情， 从
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地面对的是集体， 而不是农户。有学者认为， 将征 地对象确定为集体， 忽视了征地行为其实主要涉及 拥有土地使用权的农民的个人利益， 作为利益主体 的农民无法参与征地工作决策， 在关系到农民切身 利益的征地补偿安置方案制定和征地款使用过程 中， 农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自 己利益的主体地位之外， 从而使得农民无法保障其 财产权利。第四， 政府利益本位取向与自律不足。 有学者认为， 在我国， 各级地方政府既是国土资源 （ 包括集体土地） 的宏观管理者， 又是国有土地所 有权的实际行使者， 管理者和所有者职能的重叠安 排使地方政府 （ 其实质是地方政府管理者的集合） 具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重 目标， 而这种目标在短期内又体现出相互促进的特 质， 在这种双重目标的驱动下， 政府行为会不可避 免地出现偏差， 土地征用中的与民争利正是政府利 益本位观的外化和表现， 从而使政策制定和执行中 存在政府利益本位取向。另有学者认为， 鉴于升官 考核和自利之需， 一些地方政府官员以地生财， 对 土地实行 “ 低征高卖” ， 牟取暴利。征地成为他们 “ 寻租” 的重要手段， 而在此过程中， 农民则始终处 于弱势地位， 作为农民利益维护者的村集体又基本 上倾向于政府方面， 致使失地农民利益再三被侵 蚀， 长远基本生活得不到保证。 四、 失地农民征地补偿问题 征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的 费用， 在解决农民生活燃眉之急和重建新的生计系 统方面起着关键性作用。目前学术界主要把关注 的焦点集中在征地补偿的公平性上， 表现在补偿标 准、 补偿内容、 补偿费分配等方面。 关于征地补偿标准。针对我国现行的征地制 度， 补偿标准偏低且不合理是一种共识。对补偿标 准的批评集中在以被征地平均产值倍数来计算补 偿标准的方式上。有的学者认为， 现行测算办法没 有体现土地的潜在收益和利用价值， 没有考虑土地 对农民承担的生产资料和社会保障的双重职能， 更 未体现土地市场的供需状况。高勇指出， 现行的征 地补偿费 “ 产值倍数” 测算办法对农民说服 力 较 差。因为， 以产值作为征地补偿标准不尽合理， 无
性安排， 注定了他们知识和技能素质上的欠缺， 使 得土地上的收益成为其最根本最直接和几乎是惟 一的收入来源。这样的结构为后来失地农民问题 的产生埋下了伏笔。第二， 农村集体土地产权不清 晰。理论界普遍认为， 目前中国农村土地产权制度 已经远远不能适应农村经济社会发展的需要， 主要 体现在农村集体土地所有权、 使用权、 转让权、 收益 权等权利不明晰， 具体表现在集体土地所有权主体 不明确。有学者指出， 法律明确规定了集体土地所 有权主体是农民集体， 但是， 由于法律没有明确规 定农民集体的组织形式， 在理论和实践中不可避免 的造成了农村集体土地所有权产权代表不明确。 另有学者认为， 乡 （ 镇） 、 村 （ 组） 、 农民个人对拥有 集体土地应享有的权利不清楚， 导致土地征用时， 农民集体和个人始终处于被动、 弱势地位， 对土地 被征用及其丧失的土地所有权等权利所蕴含的利 益等， 缺乏必要的知情权、 参与权、 选择权， 只能丧 失自己应有的权益。李一平认为， 由于土地所有权 主体不明晰， 土地财产权界定不清， 责、 权、 利不明 确， 导致许多地方在征地过程中对农村集体所有权 的补偿缺乏依据， 导致在土地征用过程中利益博弈 各方遇到权利时， 各个主体相互争夺； 遇到责任时， 则相互推诿， 无人负责。而在利益博弈过程中， 农 民自己成为弱势的一方， 导致一些地方农民土地被 征用了， 农民自己还完全不知情。第三， 征地制度 不合理。现行的征地制度与市场经济体制不相适 应， 法律法规滞后。首先， 土地征用目的和范围模 糊。征用权与土地权力的保护构成了法理上的冲 突， 作为剥夺行政相对人的财产权利的一种公权力 行为， 土地征用只有在满足公共利益需要时才能行 使， 用地公共利益性成为征地权行使的唯一准则。 但我国相关法律法规未对 “ 公共利益需要” 做出明 确的阐述和界定， 导致实践中的征地范围无限扩 张， 从而也为征地权的滥用提供了方便之门。其 次， 征地程序存在缺陷。突出表现在： 征地程序不 规范， “ 两公告一登记” 制 度 不 能 落 实； 公开性不 够， 带有一定的暗箱操作特点； 征后跟踪监察不够， 易滋生 寻 租 行 为。最 后， 忽视了被征地主体 （农 民） 在征地行为中的权利。在现行体制下， 国家征
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题的最终解决提供有效的理论支持。 归纳而言， 失地农民问题的研究可以划分为两 部分： 一部分主要分析农民失地的原因和途径， 描 述失地农民的生存现状， 探讨失地农民的补偿安置 措施， 估计失地农民的规模等； 另外一部分主要研 究城市发展与失地农民的利益冲突、 农村土地制 度、 土地征收征用制度、 失地农民社会保障等。 一、 失地农民规模 对失地农民规模的考察， 可以为人们提供一个 关于体制转换时期失地农民数量方面的清晰认识， 同时， 也可以为政府有关部门对失地农民进行社会 支持提供客观的决策依据。 关于中国失地农民的真实数量， 说法不一。归 纳起来， 主要有对当前失地农民群体总数的估计和 对未来失地农民规模的预计等方面。其一， 对目前 失地农民群体总数的估计。有的学者认为， 目前中 国失地农民总数估计在 ,$$$ 万人左右， 每年还要
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新增 #$$ 多万人。有的学者认为， 从 &’(" ) #$$& 年全国非 农 建 设 占 用 #*’+, % 万 亩 耕 地， 至少有 *-$$ 万农民因征地失去或减少了土地。有的专家 认为实际情况远非如此， 因为国土资源部公布的数 字是根据各地报国务院审批后由农业用地转变为 非农业建设用地项目统计出来的， 这些仅是依法审 批的土地征用数， 还没有把那些违法侵占、 突破指 标和一些农村私下卖地包括在内。据统计， 违法占 地占合法征地的比例一般为 #$. ) *$. ， 有的甚 至更高到 ($. 。这意味着 &’(" ) #$$& 年实际征 占耕地数为 +$($ ) ++#$ 万亩左右， 按人均占有土 地 $, ( 亩计算 （ 实际上发达地区人均耕地低于 $, " 亩） ， 失地农民数在 -&$$ ) --#- 万人。如果加上因 农村超生等原因没有分到田地的 “ 黑户口” 劳动 力， 这个数目则逾 %$$$ 万。其二， 对未来失地农民 规模的预计。我国有近 &* 亿人口， 其中有 ( 亿农 民， 在城市化进程中， 我国将有近 % 亿农民成为失 去土地的农民， 他们必须逐渐从农民转变为市民。 另外， 按照目前城市化进程和基础设施建设步伐， 若按照城郊 今后每年需征用土地 #-$ ) *$$ 万亩， 农民人均 $, " 亩 计 算， 就 意 味 着 每 年 增 加 *-" ) &$ 年后失地农民总数将达到 & 亿 +#’ 万失地农民， 人。 二、 失地农民权益流失 据估算， 计划经济时期的 “ 剪刀差” 让农民付 出了约 %$$$ / ($$$ 亿元的代价， 改革开放以来政 府利用低价征地高价出让， 又使农民蒙受了至少 # 万亿元的损失。我国的城市化之所以飞速发展， 大 都市建设日新月异， 很大程度上是农民在做贡献， 是农民降低了我们城市化、 现代化的成本。根据 &’’( 年的统计资料， 在居民家庭收入构成中， 农村 贫困和非贫困人员从国家或集体获得的转移收入 分别占其收入来源的 / *, -%. 和 / &, &*. ， 即净转 移支付为负， 这与农民所做出的牺牲性贡献极不对 称。 “ 农转非” 过程中可能出现的既失去土地， 又 无权分享城市化的成果， 被城市化抛弃， 得不到任 何生活保障的失地农民。 在工业化和城市化进程中， 农民的损失是全方 位、 综合性的。农民失地， 失去的不仅是土地本身，