中大公管考博-第二章公共管理的理论发展

第二章公共管理的理论发展11、公共行政理论的演进答：公共行政从1887年成为独立的学科以来，经历了发展演进的过程，形成了许多理论流派。

20世纪80年代后，从公共行政学中逐步衍生出公共管理分支。

初创：威尔逊、韦伯、泰勒建构：怀特、古利克和厄威克、福莱特（一）初创阶段补充：（1）威尔逊的政治-行政二分法与韦伯的官僚制比较是一致的。

都认同公共行政的完善取决于从行政公务中积极地排除政治性因素。

公共行政的高效运作要依靠来自客观实际的可靠性法规的技术应用，采用一套逻辑的、严格的、机械性的行为方式。

二者的理论为公共行政学成为一门独立的学科提供了理论支撑。

（2）泰勒的科学管理理论与官僚制泰勒的科学管理理论，一方面彻底改变了在此之前管理的非专业性和个性化特征，建立了专业化和普遍化的管理原则和方法，将个人经验、人格化的管理推向科学理性的、专业化的、普遍化的管理；另一方面，追求“最佳工作方法”、管理标准化和程序化、管理权威和结构的建立以及强调等级控制等方面，其本身就是与理性官僚制相一致。

按照科学管理原理形成的层级式管理结构就是官僚制组织结构。

（二）建构阶段（三）转型阶段（20世纪40年代）公共行政研究发展到20世纪二三十年代被称为“正统时期”，持有某些共同的信念。

到了40年代，正统的公共行政学受到一些人的批评。

其中最具有决定性影响的批评意见来自西蒙和沃尔多，史称“西沃之争”。

1、赫伯特西蒙（西方管理决策学派的创始人之一），代表作《行政行为：行政组织的决策过程研究》（1）批判之一：对所谓的“行政原则”的批判。

西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的员额，虽然两条原则导致相反的意见，互相矛盾，但可以并行不悖。

所以“行政原则”并非真正的科学原则。

对专业分工、统一指挥、控制幅度和根据目标、程序、服务对象、地点划分组织等4方面进行了阐释。

他认为行政原则只是行政谚语。

（2）批判之二：对政治-行政二分法的批判（与他所倡导的行为主义研究方法联系在一起）他认为，从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当，因为行政也必须作出决策。

传统行政学都只注意执行，而不注意行动或之前的决策。

公共行政理论必须同时包括如何有效地做的原则和如何正确做决策的原则。

政治与行政是互相关联无法严格区分的。

西蒙以事实和价值的区别作为方法论的出发点，看待政策问题和行政问题的区别。

他认为，政策问题和行政问题的区分于价值-事实的区分有着密切联系。

两个问题都包含事实和价值两种因素，就政策问题而言，价值因素占重要地位，衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的主观价值；就行政问题，事实因素占据重要地位，所涉及的价值问题主要是反映社会价值，所以衡量决策正确与否的标准主要在于客观、实证的真实性。

（3）西蒙试图从行为主义出发，以“决策”为基本概念提出一组概念工具，研究公共行政问题，构建一个全新的公共行政理论。

他认为，决策活动是行政活动的典型活动，行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决策的影响程度，对一个组织庄客科学且恰当的描述影视对每一个人做什么决策和决策受到何种影响的描述，行政程序是决策程序，是划分组织中每个人应做哪一部分决策的程序。

（4）评价：广泛引用心理学、社会的成果，开拓了研究视野，迈向了跨学科研究的科际整合之路；使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态恩干嘛的研究转变到对决策过程的动态研究。

这种以公共政策为主导的公共行政研究潮流成为20世纪70年代公共行政的主张，以至于后来衍生出公共政策这个新的学科。

2、沃尔多的批评和新公共行政学的兴起（代表作：《行政国家》）（1）批判之一：传统公共行政的政治-行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是一种对行政行为的规定，都不恰当。

他认为二分法的目的是试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制之间的冲突。

传统的公共行政并不符合民主制的思想，不是行政所关注的中心问题而且它也不赞同效率核心原则。

二分法试图解决价值问题，这忽视了行政学应该包括更多负责现象的愿望。

他认为传统行政学家提出的现实问题并不是政治与行政是否应该分离的问题，而是行政应将其决定价值观和政策的功能扩大到何种程度的问题。

应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而非对抗。

（2）批判之二：批评传统公共行政的组织范式批评传统组织理论的理性主义倾向，指出传统公共行政学过分强调组织之间的共性或所谓的原则，忽视了作为“行政实质”的具体性。

他认为，建立组织的目的不应是符合一般原则，而是应能解决问题，组织实际上所采取的形式和过程应当符合它所面对的具体情境。

传统的组织原则是以经验观察为基础，也未必能规定事物应有的存在方式。

传统的公共行政忽视了组织的非理性的和非正式的方面，如韦伯的官僚制。

（3）批判之三：批评过于重视效率的做法（4）评价：沃尔多对传统公共行政的批判是击中了要害的，较为准确地指出了传统公共行政理论的主要缺陷，成为新公共行政学研究的先导。

12、新公共行政学答：（1）新公共行政学相对于传统公共行政而言，是西方公共行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现一系列社会、经济、政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个全新的研究方法，强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。

不仅认为公共行政应当以经济的、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。

（2）代表人物：乔治·弗雷德里克森（3）基本内容：①对传统公共行政“效率至上”观的反思和批判主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素，担负着广泛的社会责任。

传统的公共行政理论则把效率当作基本价值，强调非人性化和客观化的所谓理性效率，个人市区了自我反思和了解的意识，缺乏创造精神和人格的健康发展，造成组织失去社会价值和责任。

新公共行政学采取解释学和批判理论的模式进行研究，强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人类的生活，实现行政管理工作的最终目标。

②对社会公平价值观的提倡传统公共行政理论中，经济和效率是公共行政的出发点和终极目标。

而新公共行政理论家认为，追求经济和效率目标只是质疑，更不是唯一的价值准则。

他们强调公共行政的核心价值在于社会公平，自傲与促进公民社会所拥有的、以社会公平wie核心的基本价值。

③对传统政治-行政二分法的突破二分法把研究焦点放在行政机关的预算、人事、组织和大量所谓“中性”问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定、政策分析等问题的研究上。

新公共行政学致力于突破这个框架，认为：第一，二分法是一种理论虚构，事实证明在现实政治生活中是行不通的，具体的政策方案通过行政机关的人财物规划实施，这本身是一种政治决策的过程。

因此在民主生活会中，对决策人员的行政地位的认识应该采取积极的态度，更主动的态度设计政策议程，善于运用裁量权发展公共政策。

第二，公共行政的研究适应现代社会的要求，跳出研究行政程序的狭窄圈子，用更加广阔的事业、开放的行政系统观念来研究组织运作中遇到的社会问题。

新公共行政学将当今与未来公共行政发展的焦点主要定位于如何发展公共政策上。

在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策的制定、公共政策的分析、评估和执行等一系列问题成为研究热潮。

④对动态、开放组织观的强调新公共行政学把政府的内部行政管理置于次要地位，运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解。

认为当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。

（因为：公共组织是承担公共服务的提供者；公共行政组织结构呆板、僵化，与激变的社会环境形成巨大反差而反应慢；现有公共行政组织注重扩张自身利益，忽视公众需要，重视效率护士平等自由的权利）公共行政学提出了公共行政组织设计方案应该基于两个目标，一是顾客导向的组织形态，即公众的需求作为组织存在和发展的前提；二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能对外界的刺激作出迅速的反应。

（4）评价不论是在理论研究还是行政实践方面，对后来公共管理理论的发展作出了重要贡献。

在研究方法上另辟蹊径，基于社会公平原则提出的注入减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应，以及面对面的沟通等观念和主张，从公平服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面，都对当代西方国家政府及其公共行政产生了终于答应系那个，促使了政府在参与性、分权化以及变通性方面的改革，进而推动了“新公共管理运动”的兴起和新公共管理理论的诞生。

13、现代公共管理理论20世纪70年代后期，为适应社会和科学技术发展的要求，公共管理界出现了新的思潮和流派，诸如公共治理、公共选择、管理主义、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、新平民主义等。

最有影响的如下：（一）公共选择理论公共选择理论既是一个独立的学术领域，又可以被视为公共管理中的一个思潮或学派。

1、经济人的人性假设与公共选择（1）公共选择理论分析的出发点：认识理性的自利主义者。

一方面，任何人的行为动机都是自利的，时刻关注的是自身的利益；另一方面，在行动上，他有时理性的，能够最充分利用他所能得到的、最大化自身的利益。

这种理性的自利主义者就是经纪人。

（2）政治通过公共选择达到帕累托最优。

公共选择就是运用经济学的分析方法来分析集体行动，也就是非市场的决策。

公共选择学派最突出的贡献就是将政治与市场放在同一历史的大视角来分析问题，认为社会在本质上是一种选择过程。

（3）公共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。

又被称为“官僚经济学”。

2、政府规模扩张与公共选择政府规模越来越大，其范围远远超出了亚当斯密所说的三项职能。

公共选择为政府规模及其增长提供了一种分析路径。

运用经济学的理论、模型和方法对公共行政面临的困境和原因作出了分析。

第一，政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。

允许一个机构提供特定服务形成垄断通常是为了避免浪费性的重复生产，但也因此而变得没有效率；第二，政府机构产出的质和量都难以测定和亮度，加上垄断服务垄断了信息，公众和民意机关难以对工作效率实施有效监督和控制；第三，公共机构内部的规章制度严格而四班，缺乏有效的激励机制，从而公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功但求无过的心态，使公共机构失去了追求效率的动力；第四，由于历史原因和技术困难，政府预算未能和效率联系起来，提高效率会导致下一年度预算额的削减，因此政府规模总是扩张；第五，理想的官僚已不存在，个人主义、追求公共效用时也部分追求个人效用的最大化，已成为了普遍特征。