我国空间规划体系架构

问题1：什么是国家规划体系？答：2018年12月《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）出台，在我国规划发展史上具有里程碑的意义，首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系。

《意见》明确提出:坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国“一盘棋”，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。

问题2：如何理解国土空间规划的重要性?答：2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）指出:国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

问题3：建立国土空间规划体系的重大意义是什么?答：建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

问题4：建立国土空间规划体系的指导思想是什么?答：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。

国土空间规划体系“四梁八柱”基本形成——《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》解读文 l 焦思颖特别关注日前，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。

建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。

新时代，新规划。

在时间与空间标注的方位中，国土空间规划体系将如何布局？如何落子？记者就此采访了自然资源部国土空间规划局有关负责人。

破解规划“打架”，实现“多规合一”问：长期以来，“规划打架”“马拉松式审批”“政府一换届、规划就换届”等问题制约着我国空间利用质量和效率，新的国土空间规划体系的建立是基于怎样的考量，建立的背景又是什么？负责人：新中国成立以来,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在一些突出问题：一是规划类型过多、内容重叠冲突，“规划打架”容易导致空间资源配置无序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系，不利于科学布局生产、生活、生态空间。

二是审批流程复杂周期过长，“马拉松式审批”时有发生。

三是地方规划朝令夕改，甚至“政府一换届、规划就换届”，规划权威性、稳定性不够。

习近平总书记高度重视国土空间规划工作，多次提出明确和具体的要求。

2013年5月习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“国土是生态文明建设的空间载体。

从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。

要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”。

2014年2月习近平总书记在北京考察时强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

国土空间规划的层次与内容
一，国土空间体系
从规划运行方面来看，可以把国土空间规划体系分为四个子体系：
1，按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系
2，从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。

3，这四个子体系共同构成国土空间规划体系。

2020年要基本建立国土空间规划体系。

二，从规划层级和内容类型来看，可以把国土空间规划分为“五级三类”。

1，“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。

其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。

2，“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。

详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。

详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。

这次特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。

相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

杨荫凯：国家空间规划体系的背景和框架【内容提要】我国空间规划体系虽具雏形，但不明确、不健全及与生态文明建设目标不适应等问题仍较为突出，既损害了空间规划的形象和效力，也浪费了大量的行政资源。

研究表明，国外空间规划体系建设有四个共同点，分别是：配套法律的完备性、协调机构的权威性、规划层级的系统性、制定实施的开放性。

建立完善我国空间规划体系，应加强法制建设，明确空间规划的法律地位；健全管理体制，强化对空间开发行为的统筹协调；理顺层级关系，明确各类空间规划的地位作用；创新实施机制，保障规划任务目标的实现；鼓励公众参与，着力夯实科技支撑基础。

Although China has presented the embryonic form of spatial planning system, it is not definite and perfect enough. Meanwhile, it doesn't adapt to the construction of ecological civilization goal. These problems not only damaged the image and effectiveness of spatial planning, but also wasted lots of administrative resources. The construction of spatial planning system abroad has four common points, which are the complete supporting law, the authoritative coordinating agency, the systematic planning level and the open policy formulation and implementation progress. To construct and improve the spatial planning system of China has the following methods. Firstly, strengthen the legal system and specify the legal status of spatial planning. Secondly, improve the administrative system and reinforce the co-ordination of space development activities. Thirdly, rationalize the hierarchical relationship and make the status and role of various types spatial planning clear. Fourthly, innovate implementation mechanisms and guarantee the accomplishment of planning mission and objectives. Lastly, encourage the public participation and make efforts to lay a solid basis for scientific and technological support.【关键词】区域政策/空间规划体系/区域经济战略regional policy/spatial planning system/regional economic strategy空间是与时间相对应的物质存在形式，从国土和区域角度看是指人类社会赖以生存发展的总体物质环境。

在中央作出建立国土空间规划体系决策部署的背景下，首先回顾我国空间类规划的改革历程，探讨新规划体系建构的逻辑，以及阐述改革的基本诉求和目标；然后介绍国土空间规划体系的基本框架，并对规划编制体系和运作体系的内涵作释义；最后分析归纳国土空间规划体系建构的主要特点。

国土空间规划体系，改革历程，编制体系，运作体系，主要特点Under the background of the State Council's decision to establish the territory planning system in China, this paper firstly reviews the reform course of China's spatial planning and explores the logic of the construction of the new planning system, and expounds the basic demands and objectives of the reform. Then it introduces the framework of the planning system, and explains its making process and operating system.It finally analyzes main features of China's territory planning system.territory planning system, reform course, planning making system, operating system, main features■ 中图分类号：TU984 ■ 文献标识码：A■ DOI：10.12049/j.urp.201905001■ 文章编号：2096-3025（2019） 05-0004-07作者信息潘海霞赵民同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，自然资源部空间规划局副调研员同济大学建筑与城市规划学院教授摘要关键词Abstract Keywords 潘海霞 赵民PAN Haixia ；ZHAO MinOn the Reform Course, Basic Contents and Main Features of Territory Planning System of China国土空间规划体系构建历程、基本内涵及主要特点2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）。

图解国国⼟空间规划五级三类四体系⼀重⼤意义各级各类空间规划在⽀撑城镇化快速发展、促进国⼟空间合理利⽤和有效保护⽅⾯发挥了积极作⽤，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地⽅规划朝令⼣改等问题。

建⽴全国统⼀、责权清晰、科学⾼效的国⼟空间规划体系，整体谋划新时代国⼟空间开发保护格局，综合考虑⼈⼝分布、经济布局、国⼟利⽤、⽣态环境保护等因素，科学布局⽣产空间、⽣活空间、⽣态空间，是加快形成绿⾊⽣产⽅式和⽣活⽅式、推进⽣态⽂明建设、建设美丽中国的关键举措。

⼆总体要求1指导思想坚持以⼈民为中⼼，坚持⼀切从实际出发，做好国⼟空间规划顶层设计，发挥国⼟空间规划在国家规划体系中的基础性作⽤，为国家发展规划落地实施提供空间保障。

健全国⼟空间开发保护制度，体现战略性、提⾼科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国⼟空间开发保护更⾼质量、更有效率、更加公平、更可持续。

2主要⽬标到2020年，基本建⽴国⼟空间规划体系，逐步建⽴“多规合⼀”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国⼟空间总体规划编制，初步形成全国国⼟空间开发保护“⼀张图”。

到2025年，健全国⼟空间规划法规政策和技术标准体系；全⾯实施国⼟空间监测预警和绩效考核机制；形成以国⼟空间规划为基础，以统⼀⽤途管制为⼿段的国⼟空间开发保护制度。

到2035年，全⾯提升国⼟空间治理体系和治理能⼒现代化⽔平，基本形成⽣产空间集约⾼效、⽣活空间宜居适度、⽣态空间⼭清⽔秀，安全和谐、富有竞争⼒和可持续发展的国⼟空间格局。

三总体框架3分级分类建⽴国⼟空间规划国⼟空间规划是对⼀定区域国⼟空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。

国家、省、市县编制国⼟空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国⼟空间规划。

相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利⽤作出的专门安排，是涉及空间利⽤的专项规划。

南北调研建立统一的空间规划体系司局负责人、地方政府负责人、专制。

由于这些规划的编制管理机构家学者、有关部委负责人、企业代分散、层级结构和编制标准不统雄安新区是陆昊上任自然资源表参加，就如何细化中央已经确定一，所以经常出现规划目标相抵部后，出京调研的第一站。

的自然资源部职能定位、科学设置触、内容相矛盾等问题。

国土资源4月11日，在雄安新区，陆昊就机构、做好自然资源管理工作，听经济研究院高级工程师张维宸在接国土空间规划及用途管制、生态保取有关方面意见建议。

受《中国新闻周刊》采访时表示，护及自然资源管理有关政策创新进此外，4月3日和4月9日，陆昊此前部门之间缺乏共享互通，相互行了调研。

还带队分别到全国人大环境与资源掣肘，权力边界冲突，明显带有部离开雄安后，陆昊又南下海保护委员会、全国政协人口资源环门色彩，甚至存在部门利益固化的南。

4月12日至15日，他对海口、文境委员会，听取意见建议。

积弊，无法形成合力，自然资源保昌、三亚等三市进行了调研，调研护存在困难。

的内容包括围填海工程对海洋动力“这使得以土地为中心的空间和生物多样性的影响，红树林自然管制权，分散于不同部委。

”张维保护区和珊瑚礁自然保护区的变从陆昊两次出京调研的内容宸说，“而空间规划冲突的焦点，化、保护和修复，城市河湖生态修看，都涉及国土空间规划。

在雄在于争夺管控土地发展权。

”复，深海科学与工程，国土空间规安，他就国土空间规划及用途管制2014年8月，国家发改委、原国划、陆海统筹及“多规合一”信息进行了调研；在海南，他考察了国土部、原环保部和住建部等4部委，综合管理平台建设等。

土空间规划、陆海统筹及“多规合联合下发《关于开展市县“多规合除了这两次出京调研外，自然一”信息综合管理平台的建设。

一”试点工作的通知》，选择了资源部发布的信息还显示，3月26按照《国务院机构改革方28个市县，由4部委分别指导进行试日、27日，也就是上任后一周左案》，新组建的自然资源部将统一点，但效果并不理想，主要是因为右，陆昊以部党组书记、部长的身行使所有国土空间用途管制和生态各部委均以各自负责的空间规划为份连续主持召开了两次部党组会保护修复职责。

我国国土空间的“三大战略格局”从建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、确保中华民族永续发展出发，推进形成主体功能区要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。

——构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。

构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。

推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中—天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

——构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。

构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。

东北平原农产品主产区，要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原农产品主产区，要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带；长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带；汾渭平原农产品主产区，要建设优质专用小麦和专用玉米产业带；河套灌区农产品主产区，要建设优质专用小麦产业带；华南农产品主产区，要建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带；甘肃新疆农产品主产区，要建设优质专用小麦和优质棉花产业带。

——构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

青藏高原生态屏障，要重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原—川滇生态屏障，要重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用；东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用；北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用；南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。