特色小镇基金设立模式梳理（上
篇）——政府引导基金
近两年，我国特色小镇建设已进入高速发展期，成为当下我国的经济新热点。特色小镇以产业为主导，在开发建设期往往具有投入高、周期长，且前期无过多资产可进行抵押贷款等特点。设立针对特色小镇项目专项基金是目前通行的一种融资方式，有助于社会资本快速导入，并推动项目加速落地。文章分为上下两篇，对基金两种设立模式进行全面梳理；本文为上篇，主要阐述政府引导基金交易结构分类及现状，并对典型案例进行分析。
行文结构目录如下：
一、政府引导基金的概述及交易结构分类
二、政府引导基金发展现状及特点
三、案例：湖北省长江经济带产业基金
四、案例：江苏省特色小镇发展基金
一、政府引导基金的概述及分类
（一）政府引导基金概念
投向特色小镇的产业基金可以按照其发起方不同分为政府引导基金与产业投资基金，其中政府引导基金由政府发起，产业投资基金由社会资本发起。
政府引导基金（包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型）通常由地市级以上政府（通常是财政部门）牵头发起，委托出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人采用股权投资等市场化方式共同出资，合作成立产业基金的母基金，对国家重点产业项目的建设进行政策性引导和扶持。政府通过较少财政资金
的“种子”作用，撬动金融和社会资本，达到杠杆效果，扩大基金对项目投入的规模和力度。
政府引导基金在投向具体项目时需经过政府的审批，同时还需金融机构审核。广义上讲，基金的组织形式一般有公司制、有限合伙制和契约制。基金的管理人可以由基金公司（公司制）或基金合伙企业（有限合伙制）自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。
（二）政府引导基金结构分类
针对特色小镇项目，政府引导基金的交易结构大致可分为以下三类。
1Ⅰ型结构：只设立母基金，不另设子基金
该种模式下，政府基金虽然由政府发起，但是政府通常不直接参与出资及基金管理，而是委托特定出资平台与银行、保险等金融机构及其他出资人共同出资。基金的管理人可以由基金公司(公司制)或基金有限合伙企业(有限合伙制)自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。
图1 Ⅰ型结构示意图
2Ⅱ型结构：同时设立母基金与子基金，子基金资金来源多元化
该种结构首先由省级政府发起设立母基金，母基金出资人为省政府出资平台、金融机构和其他出资人，一般省政府只出资其中一小部分，基金出资主要来自于银行、保险、信托等
金融机构，有时也会引入特定行业的实体公司参与。母基金再分散投资多个下级政府发起成立的子基金，起到引导下级政府发展特定产业的目的。
3Ⅲ型结构：既设母基金，也设子基金，子基金出资全部出自母基金
该种结构与Ⅱ型交易结构不同，虽然都成立母子基金，但在该种模式下，母基金的总规模等于各子基金规模的总和，即各子基金的出资全额来自母基金。而且，政府可能对每个子基金分别委托基金管理机构，而不是由某个基金管理机构全权负责母基金旗下的所有子基金。
图3 Ⅲ型结构示意图
（三）政府引导基金历史沿革
政府引导基金具有优化地方产业结构、促进中小微企业发展、吸引社会资本参与投资、配合供给侧改革、加速本地经济发展优点。
2015年，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）。其中“政府投资基金”，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采
用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。政府引导基金符合财预〔2015〕210号文件中“政府投资基金”定义，故政府引导基金运作规范可参考此条例。
2016年12月，国家发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号），并于2017年4月1日正式实施。该办法所称“政府出资产业投资基金”，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府引导基金符合发改财金规[2016]2800号文件中“政府出资产业投资基金”定义，故政府引导基金运作规范可参考此条例。发改财金规[2016]2800号文件明确了政府出资产业投资基金应投向的产业领域，具体包括非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域和先进制造业领域、创业创新领域等。并强调政府出资产业投资基金的具体投资对象应是未上市企业股权，或者上市公司的定向增发、并购重组和私有化等股权交易的股份。
从以上两个文件中来看，财政部颁发的名称为“政府投资基金”，发改委办法的名称为“政府出资产业投资基金”，二者称呼不同，但都同样适用于政府引导基金。
解读以上两个文件，可知对于投向特色小镇的政府引导基金，盈利并不是第一目标。其主要目标为：第一，能够实现招商引资，为小镇发展引入创新项目。第二，能够促进区域的产业升级转型，推动经济发展。同时，带动就业、为百姓创收、实现精准扶贫等。
二、政府引导基金发展现状及特点
（一）基金进入高速发展期，设立主体层次多元化
自财预[2015]210号发布以来，我国政府引导基金出现了井喷式发展。据清科数据，截至2016年底，政府引导基金的数量已超过1000只，同比增长30%；预期总规模达5.33万亿元，同比增长144%（到位资金1.91万亿元）。其中产业引导基金无论从数量还是资金规模上占比均超过50%。
并且，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各省市政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现，遍及科教文化、产业投资等各个领域。
图4 我国政府引导基金设立情况
（二）区域分布不尽均衡，领域覆盖更加广泛
我国政府引导基金的设立情况与地区的经济发达程度、风险投资活跃程度以及民企规模等情况紧密相关。总体来看，京津冀、长三角以及珠三角地区的政府引导基金发展势头最为强劲、密集程度最高，三个区域总的基金资金规模占全国达到近50%。与此同时，在热点地区的带动下，政府引导基金的发展趋势逐渐向中西部地区扩散，尤其是湖北、四川、新疆、西藏、广西和宁夏等地区。
图5 截至2016年底，我国政府引导基金资金分布情况
财预[2015]210号文件强调政府投资基金要引导社会各类资本投资经济社会发展的重点
