地方大部制改革运行成效跟踪调查_来自广东省佛山市顺德区的经验_黄冬娅

顺德大部制改革“石破天惊”“县治则国治，县安则国安。

”顺德的县级政府改革对奠定国家的基础改革具有重要意义。

本文作者系“顺德深化行政管理体制改革研究”项目组组长，文章代表了作者对顺德改革的新认识。

在最近两年的地方政府机构改革中，顺德作为一个县级政府，果敢地站在改革的前沿，建立了大部门管理体制，有效地破解了影响经济与社会发展的一些深层次的体制性、结构性、制度性难题。

如果说中央在202X年《关于深化行政管理体制改革的意见》中还只是提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的话，那么在202X年的“十二五”规划纲要中，则明确提出“坚定推进大部门制改革”。

从“探索实行”到“坚定推进”，表明中央认识到大部门制改革业已成为必然趋势。

为此，进一步梳理顺德的大部门制改革基本做法和主要特点，阐述它为全国县级政府深化政治与行政体制改革提供的可资借鉴的经验和意义，是十分有益的。

顺德大部门制改革的基本做法各国的现代政府，普遍建立于资产阶级革命胜利之后。

当今世界，无论哪国的中央政府或地方政府，都要根据其担负的管理职能，设置部门机构，并由此决定其机构的数量和规模。

设置政府机构，一般有小部门制与大部门制两种类型。

小部门制，即小部门体制，其特征是“小职能、窄领域、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。

大部门制，即大部门体制，与小部制恰好相反，是一种政府实施综合管理的组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府的部门应加大横向覆盖的范围，将类似职能尽量集中在一个大的部门之中，从而使管理范围广，职能综合强，机构之间扯皮少。

当然，两种类型并不存在绝对的错误与正确之分。

一般而言，在工业化的初始阶段，小部制比较有利于推动经济和社会的发展；而在工业化逐步成长成熟或实现之后，政府则要转向按大部制设置机构。

当代发达国家，就是按照大部制的原则和要求设置政府机构的。

作为中央政府，设立机构不超过20个，如新西兰19个，美国15个，英国18个，俄罗斯16个，日本12个；州（省）一级15个左右；郡（县）一级10个左右。

顺德大部制“有限改革”作者：慈冰来源：《财经国家周刊》2014年第05期广东省佛山市顺德区在5年前开始一项被称“最大胆”的党政大部制改革。

时至今日，改革最初遇到的问题仍未完全解决。

在一些专家学者看来，目前此项改革作用有限，类似“上下对接”等治理体制方面的问题需要进一步探索和深化。

如何从根本上解决制约顺德经济社会发展的长期性、结构性、体制性矛盾，改革仍然任重道远。

广东省社科院副院长温宪元对《财经国家周刊》记者表示，顺德接下来要稳定已经有的成果，不要动摇。

与此同时，改革的根本目的是促进经济有质量提升，人民生活水平提高，这也是下一阶段顺德大部制改革的更高目标。

“上下对接”难题待解作为广东省综合改革试验区，顺德从2009年起先后推进大部制、简政强镇、行政审批、社会体制和基层治理体制等多项改革，按照“大部制-小政府-大社会-好市场”的方向，探索建立与社会主义市场经济相适应的治理体制。

根据改革方案，全区原有41个党政机构，按职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个。

佛山市政府相关部门向顺德下放了378项管理权限。

在这387项权力中还涉及294项与老百姓生活密切相关的行政审批权。

2010年6月，佛山另外四区开始陆续推行大部制，机构设置与顺德基本一致。

时至今日，大部制改革和简政强镇事权改革，较好地理顺了区属部门、区镇之间的职能和事权划分。

经过近5年磨合，顺德大部制已经完成深度整合，基本建立起符合国际潮流的政府运作机制。

但从实践来看，问题依然存在。

顺德区委区政府副秘书长李允冠此前对媒体坦言，政府职能转变尚未到位，越位、缺位和错位的问题还一定程度存在，公共决策的民主化水平不高，公共事务的社会参与度较低，对公共权力的制约和监督有待加强。

“仍存在区镇政府之间责权利不对等、管理服务层次偏多、部门职能整合不够优化以及横向协调机制有所弱化等问题。

”李允冠说。

另一方面，在广东省社科院副院长温宪元看来，行政体制改革的目的是提高政府管理效率办事效率，对权力形成约束，降低政府运营成本，但从顺德的实际情况观察，由于国家和省一级机构设置尚未改革，各项行政成本依然存在，效能没有得到有效提高。

广东顺德政府管理体制（大部制及行政审批）改革情况广东顺德政府管理体制（大部制及行政审批）改革情况顺德地处珠江三角洲中部，北邻广州，南近港澳，面积806平方公里，是广佛都市圈、粤港经济圈的重要组成部分。

现为佛山市辖区，下辖10个镇街，200个村（社区），常住人口246万人，其中户籍人口122万人。

2011年全年地区生产总值达到2263.9亿元，地方财政一般预算收入达到122.1亿元。

一、大部制改革2008年12月,国务院审批通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008年-2020年)》，赋予广东在包括政治体制改革在内诸多方面的先行先试权。

作为此项改革的突破口，2009年9月，顺德推出大部制改革，因其机制革新力度颇大，被称为“最大胆”的大部制改革，“顺德模式”由此而来。

顺德大部制改革主要特色如下：一是党政机构精减。

改革后，其党政机构从41个减为16个，减少了近三分之二，而仅有的10个区政府工作部门，有7个局长由常委或副区长兼任。

二是打破了原有框架，将行政职能“合并同类项”。

比如，顺德区市场安全监管局基于“3+5”架构，“3”是指三个大部门——工商局、质监局和安监局；“5”是指原属农业局的农产品流通环节监管、原卫生局的餐饮业安全监管、原文体旅游局的娱乐场所监管执法、原经济促进局的生猪屠宰监管以及特种设备监管等职能。

有关市场安全的各项职能皆由市场安全监管局承担。

又如，环境运输和城市管理局是将原环保局和城管局整体合并，同时还整合了原区交通局除了公路建设以外的大部分职责，以及原建设局承担的公用事业管理、原水利局承担的水行政执法职责，成为集中行使城市管理行政处罚权的部门。

市场安全监管局推行了“一个窗口受理”的模式，将分散在各局的行政许可受理业务，全部归口到该局的登记注册大厅办理，提供从“名称核准-申请营业执照-办理代码证”的一站式服务，原来需15个工作日办结的业务，现在只需要5个工作日。

此外，原工商的12315、质检的12365以及其他食品安全、安全生产隐患等举报投诉电话，统一由12315受理。

广东顺德党政统合的大部制模式从国务院第一阶段的大部制改革基本完成后，全国地方政府普遍开始了大部制改革的探索。

从目前进展的情况看，深圳市、广东佛山市顺德区的探索力度最大，在全国产生的影响也比较大。

作为副省级城市，深圳市改革的最大看点是，对原有政府部门的机构，按照决策、执行、监督功能分化的思路，进行大规模的重组，按照中央的机构控制数量，深圳可以设立40个，但实际上深圳只设置了31个部门。

所设立的7个委员会，主要是行使决策权和监督权；设立的24个局主要行使执行权和对市场、社会的监管权；而称为办的机构，对外不行使管理权，主要是提供决策支持与内部办事服务。

在机构大幅整合的基础上，深圳共精简了151个内设机构，包括5个副局级下设机构、90个处级机构；精简领导职数394名，其中局级56名，处级139名；减少编制492名；减少事业单位60个。

初步实现了精简、退出、转型的预定目标：精化政府机构，退出政府对市场、社会不必要的管理，向服务性政府转型。

顺德作为佛山市的一个区，行政级别虽然只相当于一个县，但考虑到其经济比较发达，中央赋予该区地级市的管理权限。

在此次大部制改革中，顺德最大的亮点是，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构：其中党委6个，政府10个。

党的部门包括党委办公室、纪检委、政法委、宣传部、组织部、社会工作部；政府部门包括发展规划和统计局、经济促进局、教育局、民政宗教和外事侨务局、公安局、司法局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、文体旅游局、卫生和人口计划生育局、政务监察和审计局、市场安全监管局、环境运输和城市管理局、办公室。

其中党的6个部门都与业务相对应的6个政府部门实行合署办公，两个牌子，一套人马。

如党委办和政府办合署、组织部与人力资源和社会保障局合署等。

顺德大部制改革的特点，主要有三：一是党政统筹的组织架构；二是按照决策相对集中、执行专业、监督独立的思路，重组党政权力结构；三是确立了扁平化、高效率的党政联动的运作模式。

顺德大部制改革方案
顺德区是广东省佛山市下辖的一区，历史文化底蕴深厚，是著名的侨乡和工业重镇。

随着时代的变迁和发展的需要，顺德区进行了大部制改革，下面将为大家介绍顺德大部制改革方案。

一、改革背景
顺德区于1993年成立，至2017年，行政区划调整前，顺德区辖10个街道、1个工业区和4个新城。

顺德区作为佛山市的一个重要组成部分，承载着较多的历史、文化和产业资源，其经济、文化和社会发展迅速，但现有行政体制和行政管理方式已经无法适应新形势下的需要，亟需进行大而全面的改革。

二、改革目的
1.优化行政区划，实现优质服务。

2.开展“放管服”改革，提升政府服务水平。

3.深化行政体制改革，提高政府管理效能。

4.推进城市化进程，加快产业升级与发展。

三、改革内容
1.行政区划调整。

顺德区由原来的15个行政区划调整为10个街道，划分为顺城街道、北滘街道、勒流街道、龙江街道、容桂街道、乐从街道、伦教街道、陈村街道、乐平街道和大良街道等。

10个街道的范围分别对应原来的行政村和社区。

广东佛山的大部制改革2012年3月9日发布的一条人事任免通知引起网友关注。

通知上，10名公务员被任命为该区市场监督管理局常务副局长或副局长，另4名被任命为该区安全生产监督管理局副局长。

此前，两局刚从新合并的市场安全生产监督管理局分离。

这一拥有14名副局长的单位成为“佛山最牛的局”。

从网上公开的任免信息可以看到，在佛山市，其他区许多局都拥有十余个局领导。

对此，佛山市编办的负责人解释说，这是实行大部制改革“过渡时期的产物”。

在佛山大部制改革中，禅城区市场安全生产监督管理局(下称“市场安全局”)是变动最多的部门，两年内，该局经历了合合分分。

2010年6月，该局由禅城区安监局和另6个局的市场监管部门合并成立，拥有11个副局长。

合并后，原禅城区安监局局长苗晶慰担任“市场安全局”的副局长。

2012年3月15日，被媒体曝光的“11个副局长”，指的是两个副局长(分管安监和市场监管)和9个局务委员(包括纪检组长和副组长)。

“局务委员”是顺德大部制改革中创造的一个新名词，《公务员法》里并无此序列，这是为原各局的副局长安置去处所设，按照设计，局务委员仍是领导班子成员，享受原级别待遇。

苗说，合并后出现11名局领导“并不奇怪”，因为大局成立后，并入的新部门较多，农业局和旅游局分别调来一名“局务委员”，文化局调来两名“局务委员”。

“就工作量而言，减少部分局务委员也可以承担。

”原市场安全局的一名工作人员称。

此外，他还认为，分工中，由一名原负责体育领域的“局务委员”管酒类和屠宰监管，“不够专业”。

大部门的融合与“不兼容”合并后，各条块之间有所融合，但仍处于“各自一摊”的境地。

“设计的初衷是好的，可以充分利用执法力量，资源整合。

”3月27日，上述禅城区市场安全局的工作人员说，合并后，局里下设的三个执法大队之间交流较多，加上综合执法，领导在一起办公，一定程度上降低了行政成本。

不过，合并后也有现实的问题。

“各执法领域都有较强的专业性，比如查安全生产的队员，面对屠宰场的动物根本手足无措。

基层政府行政审批制度改革的路径分析———以顺德为案例张楠迪扬【摘要】基层政府行政审批制度改革是地方行政体制改革的重要内容。

基层政府行政级别低，权限弱，在改革中面临较大阻力。

基于多次深入访谈，本研究以顺德行政审批制度的改革为案例，分析改革模式和路径。

研究发现，虽然顺德在改革过程中遇到难以突破的深层障碍，但依凭一系列动力因素，顺德采取迂回策略，以变通方式绕过障碍，持续推进改革。

本研究试图通过讨论顺德的改革路径，分析、解释基层政府推进行政审批制度改革的机制。

【关键词】地方行政体制改革　行政审批制度改革　基层政府　顺德. All Rights Reserved.【中图分类号】Ｄ０３５ １ 【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７４－２４８６（２０１４）０２－００４５－２５一、研究缘起与疑惑行政体制改革是“十二五”时期以及十八届三中全会以来国家的重要工作。

广东省佛山市顺德区（下简称“顺德”）是地方政府行政体制改革的先锋力量，其经验和模式对探讨基层政府行政体制改革路径具有重要意义。

２００９年，顺德完成中国当下最大胆的党政大部制改革。

此后，顺德在不同领域深化行政审批制度改革。

改革进度上，顺德走在全国的前列，改革方案屡创全国之首。

绩效评估上，大部制改革后，顺德党政部门职责得到优化，资源得到整合，管理层张楠迪扬，香港一国两制研究中心，研究员；香港中文大学，政治学博士。

感谢匿名评审人的意见。

级扁平化，有效提高了行政效率（黄冬娅、陈川鳭，２０１２）。

但这并不意味着顺德在推进改革过程中没有遇到障碍。

本研究发现顺德的行政审批制度改革呈现出改革动力与阻力的博弈局面。

一方面，顺德在推进改革上表现出基层政府高效与果断的推行力。

另一方面，每项关键改革都遇到难以突破的障碍。

面对这种情况，顺德没有“硬碰硬”冲破障碍，而是绕道前行，继续推进改革。

这一现象带出的问题是：面对难以突破的障碍，顺德为何没有搁置改革，而是将改革继续向前推进？基于多次深入访谈、参与式观察以及大量二手资料，本研究发现顺德的改革具备一系列动力因素。

大部制改革之“顺德模式”思考作者：刘学民林明哲来源：《人民论坛》2013年第21期【摘要】“顺德模式”在大部制改革中获得初步成效，适应了当前行政管理体制改革的需要。

但该模式也存在不足之处，总结其中的经验教训，既是推进大部制改革的重要步骤，也是我们从下放和削减审批事项、突破“上下对口”的部门设置思维，实现因地设置部门及部门领导级别高配三个方面提出改革对策的重要依据。

【关键词】行政管理体制大部制服务型政府职能转变顺德大部制改革的基本情况改革背景。

本次改革按照国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》，中央编制委员会办公室《关于同意广东省顺德区为深化行政管理体制改革和机构改革试点单位的函》，以及广东省委省政府《关于佛山市顺德区开展综合改革试验工作的批复》等文件的要求，进行了本次改革。

改革方案及进程。

改革初级阶段：部门合并。

顺德区委、区政府于2009年9月16日公布实施了《佛山市顺德区党政机构改革方案》。

根据改革方案，顺德党政机构由原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。

其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。

①改革深入发展阶段：审批制度改革。

②2010年初，在第一阶段部门整合的基础上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。

经过涉及清理审批事项和实施审批事项标准化两个方面三次的连续改革措施，顺德区共计清理500多项审批项目，且很多涉及政府的核心职能权利；顺德在全国率先实施商事登记改革，将商事主题资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，③从而减少了政府对市场的干预，大幅降低了企业进入市场的门槛。

“顺德模式”的几大特征机构精简幅度大，部门领导配置减少。

本次改革将区委区政府原有的41个党政部门砍掉将近2/3，只剩16个部门，其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。

部门配置最多“1正5副”，不少在改革前担任局长的人员不得不“屈尊”担任副局长或相应级别的其他职务。