新时期从战略高度认识路网统筹发展问题
摘要：随着社会经济发展，公路发展形势与需求不断深化，公路发展面临的主要矛盾和收费公路实施背景在变化，使得公路网发展战略、收费公路政策面临着重新审视和定位选择。
基于此，李盛霖部长提出了“两网”建设发展战略构想，本文在剖析“两网”基本内涵基础上，从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度等角度进行分析，提出了具体建议意见。
一、引言
自上世纪80年代国家实施收费公路政策以来，通过筹集社会资金发展公路事业，有效缓解了政府财政资金不足的难题，加快了公路建设步伐，改善了公路运输环境，极大促进了社会经济发展。
但与此同时也出现了不容忽视的问题：收费公路总规模偏大、结构不尽合理；收费标准偏高且不统一；收费公路管理体制多样，行业监管难度大；收费公路改扩建和退出制度设计不完善等。
目前，如何确保路网发展建管养资金以满足畅通、高效、安全、绿色的通行服务考验着各级交通主管部门。
特别是燃油税改革和政府还贷二级路收费站撤销后，改变了公路建养资金来源，使其面临更大的不确定性。
面对公路发展新形势和路网发展中出现的新问题，迫切需要从公路设施服务社会福利最大化角度进行战略思考，谋求路网建管养和改造升级的可持续发展之路。
2009年李盛霖部长提出，积极探索建立高速公路与普通公里统筹发展的新体制，逐步形成以高速公路为主体的收费公路网络和以普通公路为主体的不收费公路网络（简称“两网”）。
针对这一统筹路网发展的战略构想，在剖析两网内涵基础上，从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度四个角度提出建议或举措。
二、“两网”内涵认识
统筹“两网”的发展理念是适应未来路网发展需求的新思路，最终目标是通过统筹两网发展规划、制度和资金安排，在兼顾效率和公平的原则下，统筹提供居民基本出行需要和满足高层次出行要求的公路通行服务，实现公路事业可持续发展。
在此发展理念下，应坚持大力发展不收费公路，适当发展收费公路。
在收费公路体系中，占主体地位的应是集中于主要干线通道，为经济社会
发展提供快速、便捷、舒适、安全的差别化高端运输服务的高速公路；不收费公路体系是我国公路网的绝对主体，由农村公路和大部分普通国省干线公路组成，覆盖所有城乡，为经济社会运行提供均等化和普遍交通服务。
三、深化认识，引导路网发展
谋于变，变则通。
引导和促进未来路网健康可持续发展，首先要适应新形势，深化认识，积极转变发展理念，站在路网统筹发展的角度，重新审视现行的收费公路政策，积极从三个认识转变：
（一）从筹集公路项目建设资金向统筹整个路网建养资金转变
我国最初设立收费公路政策基于“贷款修路、收费还贷”，目的是筹集公路项目建设资金。
目前，高等级公路建设已由建设为主，转向了建设与运营养护管理并重的时代。
实施收费公路政策筹措资金，不仅要用于公路建设，更要注重已建路网的养护管理。
《收费公路管理条例》的统贷统还政策为统筹路网发展提供了思路，下一步要拓宽统贷统还项目范围，为两网公路发展提供有力的法律支撑。
（二）从强调当期收费行为向注重代际公平原则转变
原收费公路收费期设臵是按照政府还贷路还清贷款，经营性公路还清贷款加一定利润，最长不超过20年和30年，导致收费公路建成后的收费期与发挥效益期不匹配，带来两个问题：一是当代使用者为下代人使用公路支付通行费；二是当代投资者为下代使用者垫付建设资金。
有违“谁受益、谁负担”的原则，造成代际不公平。
而国外普遍采用了长期险、低标准的收费模式，如澳大利亚收费期45年，加拿大100年，英国53年，美国99年，甚至有匈牙利、土耳其等不设定收费年限长期收费。
这样不仅摊薄了收费期内使用者的成本，也使付费者与使用者在长期内更趋于统一，从而体现公平。
（三）从单一筹措资金向调节交通流量等功能目标转变
对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配臵、促进公共交通发展的有效手段，被越来越国家重视。
如英国和新加坡采取收费政策缓解城市拥堵问题；美国通过实施收费调控交通量以减少私人交通；葡萄牙里斯本像伦敦一样向进入市中心车辆征收交通拥堵税。
此外，社会热议的降低通行费费率问题也要审慎对待，这将强化高速公路的弱排他性，助长“搭便车”动机：一是导致因交通量急剧增加而致使道路不
堪重负，通行服务品质下降；二是搭便车群体涌现将使全体纳税人整体公共服务代价增大，造成社会福利损失。
广州亚运会叫停公交地铁免费就是铁证。
四、统筹规划，指导路网发展
引导行业发展，统筹是基调，规划是龙头。
需要抓好两件事：
（一）抓好“两网”规划
目前，国家《高速公路网规划》《农村公路建设规划》及五年交通规划，以及地方的区域五年交通发展规划，都是按行政等级、技术等级视角，从规模里程、路网密度、规格等级、资金筹措等角度进行设计。
这种规划体系不能适应“两网”建设发展需要。
首先，不能体现推进“两网”统筹协调的原则，无法对“两网”下的公路规划、建设、运营、养护、服务等问题进行顶层制度设计；其次，没有调控机制，难以控制“两网”下收费路网的发展规模。
因此，应针对“两网”下的收费路网，制定专项国家规划，建立协调机制，在国家层面统一对收费路网进行规划设计。
（二）统筹路网发展资金安排
长期以来，政府财政资金投入不足造成公路建设过度依赖债务性资金，据统计，当前政府财政资金占公路建养支出的30%，经常性养护公路比重不足50%，失养公路比重占15%。
特别是税费改革和撤销二级站使得公路建养资金来源发生变化，用养路费弥补建设资本金和抵押担保的功能丧失，原有融资平台被打破，公路建养资金短缺问题更加严峻。
此外，现行收费公路管理制度对通行费支出有严格限定，除必要的管理、养护费用外，必须全部用于偿还该路建设贷款和有偿集资款，限制了在不同项目间统筹安排资金的可能。
为统筹“两网”发展资金，需要通行费在“两网”之间实现建养管的统筹考虑和交叉补贴，实现收费公路与不收费公路建养资金的广泛统筹。
需要明确“两网”下收费的性质、通行费收支管理程序，拓宽通行费支出范围；需要明确“两网”养管资金来源与使用等问题。
如日本和法国都采用了不同路网之间的交叉补助方式。
五、完善法律，规范路网发展
建设“两网”离不开收费公路政策的支持，更需要对现行法律法规进行调整，提供有力法律支撑，具体包括：
（一）调整收费公路的设立与退出机制
为统筹“两网”发展，需要对现行收费公路的设立、退出与期限确定机制进行重新设计。
如：设立除考虑投资来源、里程规划外，更重要的是考虑收费路网与不收费路网统筹发展需要；在退出上，不再依据是否偿清贷款或合理回报，而是要根据财政实力及整个社会通行需求进行调整；对新设立的收费公路不再区分政府还贷和经营性公路，避免不同收费期限、不同收费标准给路网建设带来的人为障碍。
为此，需要调整《收费公路管理条例》中相关规定：一是明确以高速公路为主体的收费路网涵盖范围和设臵标准；二是确定收费路网长期限的准确概念并予以量化；三是做好制度设计安排，确保政府还贷和经营性公路逐步纳入未来的收费路网体系。
（二）调整收费标准的确定机制
现行条例明确了两类收费公路的收费标准确定因素及程序，明确收费标准确定权在地方。
在未来“低标准、长期限”收费公路体系中，需要明确三点：一是收费标准确定事权由中央统一调控；二是调整收费标准方法和程序，建立路网互补机制；三是创新制度确保现有收费公路与未来收费公路体系的收费标准平稳接轨。
（三）明确收费公路服务标准
《公路法》《收费公路管理条例》对服务标准仅做了原则性规定。
按照“两网”思路，以高速公路为主体的收费路网将长期存在，区别在于能够提供高品质的通行服务。
因此，需要细化和明确“两网”下各自的服务标准。
此外，新时期收费公路出现的新问题也迫切需要完善法律制度进行规范。
如：对收费公路改扩建问题，需要明确项目性质、适用范围、成本收益核算、投资回报、实施程序与保障措施等一系列问题；对收费期限未满而提前停止收费的问题，也需要明确退出机制、收回标准、移交范围、收回保障措施、移交费用与期限等。
六、强化制度，保障路网发展
目前，公路建设管理主体和责任在地方，对收费公路按投资来源性质划分为政府还贷和经营性公路两类，两类收费公路在管理主体、经营方式、组织形式、税收制度、收费期限方面均不相同。
但在“两网”下的收费公路在收费标准、期限与管理制度上应趋向统一。
应加强以下方面的制度建设：一是从管理
体制上理顺中央与地方在公路管理中的职责，为保障公路“两网”体系的建立奠定基础；二是建立提供基本出行需要的免费路网发展的财政保障制度，确保免费路网的持续发展；三是确保收费路网规范管理的配套制度；四是建立路网运营监管系统，加强政府监管。
七、结束语
落实“两网”建设的宏伟战略构想，不是一蹴而就的事情，需要在理念上积极转变认识，适应形势调整政策定位，加大理论研究，建立“两网”下的制度及现行制度的过渡，启动法律法规的修订完善工作。
（一）调整收费公路政策定位
将收费公路政策调整为一项长期政策，将高速公路收费界定为类似消费税的财政性专项收入，一种在财政投入不足情况下对公路建养管资金的补充手段，变“收费还贷”为“以路养路，滚动发展”，为建立公共财政框架下的公路建养管资金的平衡机制奠定法律基础。
（二）尽快启动《收费公路管理条例》修订工作
《条例》实施六年来，国家经济和投资模式发展深刻变化，条例暴露出自身问题和不足，影响了实施效果；新时期公路发展面临新形势和新需求，迫切需要补充或建立新法律完善制度，以规范和保障收费公路的发展，提出有效解决方案和具体制度安排，是落实“两网”建设的基础和保障。
