英国年度城乡规划实施评估的国际经验与启示周艳妮姜涛宋晓杰黄澍摘要：本文从当前规划实施评估的典型问题出发，借鉴伦敦经验，从体系结构、技术评估框架、指标体系、绩效判断、体制保障等方面，归纳总结《伦敦规划年度监测报告》和《伦敦市年度监测报告》的主要特点，最后结合武汉市年度城乡规划实施评估的实践经验，提出对我国年度规划实施评估的启示借鉴意义。
关键词：年度，城乡规划实施评估，案例借鉴1、问题缘起改革开放以来，我国城乡规划事业经历了一个快速发展时期。
为应对当前新一轮总体规划修编的要求，根据2008年实施的《城乡规划法》第四十六条，“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，首次从法理上明确了规划实施评估在规划编制体系中的法定地位，各地以城市总体规划评估为主的实施评估实践逐步增多。
纵观国内各大城市既有规划实施评估的探索实践，从实施评估的起因和操作模式上来看，以政策压力之下被动应对、并能短期见效的规划实施后评估为主要类型，一般都用来为修编做合理性铺垫，重视对“规划实施结果”的一次性评判，而缺少对“规划实施过程”各种因素的动态把握，评估内容和方法上也没能形成相对稳定的成体系评估技术框架。
年度规划评估具有动态性、持续性跟踪监测的特点，其目的在于及时判断形势变化、暴露执行问题，收集规划讯息，最终反馈规划目标，不失为动态监测“规划实施过程”的一种有效手段。
英国在年度规划实施评估实践方面积累了近10年时间，形成了成熟的评估框架体系和制度保障。
为此，本文主要借鉴总结英国伦敦年度规划实施评估报告的主要做法和特点，并结合武汉的实践，提出对我国年度城乡规划实施评估的借鉴和启示意义。
2、《伦敦规划年度监测报告》和《伦敦市年度监测报告》《伦敦规划年度监测报告》[6]由大伦敦管理局发布，对《伦敦规划》实施情况进行评估，截止2013年，大伦敦规划管理局已连续发布九次年度监测报告。
第一版《伦敦规划》于2004年对外发布执行，并不断适时更新修改。
目前伦敦正在执行的《伦敦规划》发布于2011年，规划期至2031年。
《伦敦规划》是1600平方公里大伦敦地区的总体战略规划，提出包括经济，环境，交通、社会在内的整体发展框架，明确了6大战略目标下的24个关键绩效目标，并提出了121项具体措施。
该规划是为地区未来15-20 年发展制定的具体区域发展策略[12]，是大伦敦地区发展规划的一部分，各区地方规划以及议会、市长的政策指引等内容必须与其保持一致。
《伦敦市1年度监测报告[5]》由伦敦市政府发布，对《伦敦市地方发展框架（LDF）—核心战略》（以下简称《LDF核心战略》）的5大战略目标22项政策、84个指标实施策略的实施情况进行评估。
LDF是伦敦市地方发展规划文件的组成部分，其中详细载列城市规划政策方针,并通过《地方发展计划（LDS）》制定时间表，明确实施各项目标举措的时间要求。
《LDF 核心战略》的规划期至2026年，是伦敦市确定城市空间发展重点，制定城市规划政策方针的核心依据。
规划从写字楼开发，零售，住房，公用事业和基础设施、历史和文化环境等方面提出了实现空间发展战略的各项具体实施计划。
表1 《伦敦规划》和《LDF核心战略》基本情况汇总表表2 《伦敦规划年度规划实施评估》和《伦敦市年度监测报告》基本情况汇总表3、英国年度规划实施评估主要特点3.1评估报告与规划评估文件多级目标和指标一一对应1 伦敦市：此处指代我们俗称的“伦敦金融城”,the City of London，是包括全球金融中心，伦敦历史文化遗迹核心区以及一部分居住在内的伦敦市中心城区，面积约1平方英里。
《伦敦规划》、《LDF 核心战略》都有明确的战略目标,并围绕战略目标形成三级指标体系，指导下一步规划实施。
因此，对应的规划实施评估报告无需单独制定评估指标体系，而是与规划文件一一对应，并逐一评价，形成良好的指标衔接关系。
《LDF 核心战略》制定了5大战略目标、22项政策、85项指标，并归纳形成监测/实施框架一览表，明确各级战略目标及政策要求下，各项监测指标、监测指标值、责任主体以及完成时间等，如图1，相应的，伦敦市年度监测报告围绕这一监测/实施框架展开监测，形成战略目标、政策及监测指标为关联要点，包含趋势分析结果、实施数据、实施绩效等内容在内的核心指标实施绩效一览表，如图2。
《伦敦规划》制定了6大战略、24项关键绩效目标、121项具体实施措施，并形成关键绩效目标一览表，如图3。
其中，24个关键绩效目标同样在《伦敦规划年度监测报告》的目标绩效表中得以一一对应，成为其监测评估的核心内容，如图4。
表3：《伦敦规划》关键绩效目标一览表（部分）（来源于《伦敦规划》）表4: 《伦敦规划年度监测报告》监测的关键绩效目标一览表（部分）3.2以评价目标为导向的规范的评估技术框架英国的规划实施评估通过现状实施情况与既定目标之间的差距，判定规划实施绩效，以评估目标为导向，形成明目标、摆数据、做结论这样清晰的评估技术框架。
《伦敦市年度监测报告》每个指标的分析均按“目标→背景→数据结果→分析评价→下一步→数据来源”六步进行，并以小标题的形式明确，结构清晰、内容明确、便于规范式阅读。
其中，“目标”与《LDF核心战略》中设定的监测/实施框架指标体系相衔接，是对评估内容的明确；“背景”、“数据结果”、“数据来源”等，则进入到摆数据阶段，通过文字叙述、数据演绎，分析监测目标执行过程及状态；“分析评价”、“下一步”则是础数据整理和分析之后形成的绩效判断，和下一年数据监测的计划。
《伦敦规划年度监测报告》对于《伦敦规划》绩效指标实施情况的监测，在体例上相对简洁，分为三个部分，一是明确监测目标及目标值，当然，监测目标同样是与评估对象《伦敦规划》相衔接，二是根据详细的数据信息，形成数据列表，并分析，三是根据数据分析做出综合判断。
如关键绩效目标1为“最大限度的在以开发土地上进行新增开发”，目标值为“在已开发土地上进行新增开发的比重维持在96%以上”。
监测的数据包括了伦敦及各个市镇的土地再开发比重，报告根据监测数据，判断已开发土地上进行新增开发的比重增加的趋势，同时也对各市镇对总体数据的影响作说明。
图《伦敦市年度监测报告》监测指标绩效评估内容（部分）3.3反应不同规划导控需求的监测指标体系《伦敦规划》和《LDF核心战略》是上、下位规划的层级关系，上位规划注重趋势控制，重点关注的是宏观战略发展方向是否按照既定轨道发展，下位规划注重规划实施，重点关注各项规划安排是否按照预定时间节点完成。
在这种规划导向下，两级规划的年度实施评估选择了反应不同规划导控需求的监测指标体系。
如果说《伦敦规划》和《LDF核心战略》设置的是从战略到指标的三级指标控制体系的话，那么《伦敦规划年度监测报告》和《伦敦市年度监测报告》分别选择了对应规划文件中的二级控制指标和三级控制指标进行监测评估。
《伦敦规划年度监测报告》选择监测到《伦敦规划》的第二级指标控制体系，即24个关键绩效目标，着重反应总体发展趋势，规划中包含121项具体措施2的三级控制目标实施情况则不进行进一步分析和评价，体现了明显的趋势监测理念。
因此，《伦敦规划年度监测报告》的数据分析过程一般为多年数据的纵向比较。
另外， 24个关键绩效目标对于趋势控制还呈现不同强度，其中，11个指标侧重于发展趋势的消极控制，即只要没有向更为恶劣的方向发展即为达成目标，如“没有开放空间因为新的城市发展而减少”、“增加伦敦外围地区总就业量”等；13个侧重于发展趋势的积极控制，即需要有一定提升才能视为达成目标，适用的年限一般为整个规划期，如“2011-2021年之间水网客运和货运量增长50%”、“2009-2015年间恢复15公里的河流或溪流，到2020年再恢复10公里”等。
如此，既确保了对区域级规划重点把握战略发展方向的要求，也为下层次规划监测和评估留出了更多弹性空间。
《伦敦市年度监测报告》选择对《LDF核心战略》的三级控制指标体系进行全面监测，包括第三级控制指标—84个指标实施策略。
这84个指标实施策略直接与规划实施计划安排相衔接，突出了大量明确的定量要求，如“到2060就业人口增加至428000人”、“2006到2026年间，全市总办公室楼面面积增加150万平方米”等。
因此，《伦敦市年度监测报告》强调对实施结果全面、具体的监测要求，在数据分析和表达上也更为灵活，不仅具有多年数据的纵向分析和比较，更有静态数据的分析提炼、空间要素的图纸表达等，使得指标分析更加深入、生动，具有说服力。
3.4 相对清晰的实施评估绩效判断绩效判断是规划目标执行状态的表达。
针对复杂多元的指标体系，丰富多样的指标执行结果，英国的年度规划实施评估将多元的监测指标执行状态归类成明确的几种类型，清晰明了，既能体现真实的绩效执行情况，又便于小结和成表，便于后期分析解读。
这种绩效判断的具体类型表达，同样与监测指标的导控需求紧密联系着。
《伦敦规划年度监测报告》强调趋势判断，因此绩效判断是对积极、消极等发展状态的表达。
当绩效目标按照预设的方向发展时，绩效判断表达为“积极”，反之则为“消极”。
《伦2 对于121项具体策略，市长会制定专门的实施规划（an Implementation Plan），详细交代其达成方式和过程。
敦市年度监测报告》强调结果监测，因此绩效判断表达为完成良好、忧喜参半、没有完成、没有目标、正在监测当中等几种更为直接、明确的类型。
当按照既定的时间完成指标要求时一般表达为“完成良好”的绩效判断，反之则为“没有完成”，若遇到有一定提升，但不能完全满足设定目标的，或是完成了但有一定程度反弹的，一般表达为“忧喜参半”。
3.5有相对完备、科学的评估体制保障在伦敦所属英格兰地区，规划实施评估已有较长实践历程，经过近十年的发展历程，伦敦年度规划实施评估在法规体系及运作机制上已经形成了较为完备的保障体系。
首先是确立了“新二级”规划编制体系，用法的形式保障各级规划和年度实施评估工作的按时开展。
2004年英国出台《规划和强制购买法》，正式确定目前英国推行的“新二级”法定规划体系，即“区域空间战略”和“地方发展框架”，同时明确规划编制主体应分别针对区域空间战略和地方发展框架拟定年度监测报告，以此衡量规划是否按照原定方向实施以及可能发生的方向偏离的程度，帮助政府调整既定政策提供参考。
相继，各地方政府也配套了相应法规落实中央政府法规要求，如大伦敦政府1999号法令就明确大伦敦管理局有编制空间发展战略规划并监测的职责。
《伦敦规划年度监测报告》和《伦敦市年度监测报告》正是在这样的大背景下分别编制的“区域空间战略”和“地方发展框架”。
二是明确了地方政府在“新二级”规划编制及评估工作中的主体地位，确保规划及其评估工作的顺利开展。
