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苏州工业园区工业用地更新的政策创新实践【摘要】随着苏州工业园区走过大规模开发、高速度增长阶段，开始步入深度调整期，对园区而言是机遇更是挑战。
在此背景下，苏州工业园区制定了一系列工业用地创新政策，有效推动了工业用地更新实践。
本文在分析苏州工业园区工业用地现状、更新困境的基础上，总结了政策突破的创新举措，以期对其它地方工业用地更新提供经验借鉴。
近年来，苏州工业园区（下称“园区”）土地资源约束压力凸显。
增量工业用地较少，存量工业用地更新量大、面广。
以政府为主导的更新模式资金成本高、实施难度大。
市场自主更新积极性高，但缺乏政策通道，“一事一议”效率低。
因此，亟需完善城市更新政策体系与机构设置，规划工业用地更新行为，充分激发市场主体参与更新的活力。
1.现状情况苏州工业园区经过20多年的开发建设，所剩余工业用地较少，目前园区的产业发展，以盘活存量用地为主，不断推动一系列工改项目，工业用地更新方向主要是工改工、工改研发，还有少量的工改商等[1]，具体有以下几种操作方式：一是政府主导，即整片区拆除重建，用地回购后重新拍地，如现代服务业产业园、上市企业产业园、金光科技产业园、总部经济区等。
这类改造成本高、进展慢；二是零星地块调控规后改研发，这类改造均通过一事一议，通过控规落实；三是自行改造，这类企业自主更新意愿强，如苏虹路沿线、通园路沿线东侧，但改造一般未办理相关手续，违反相关法律规定[2]。
总体而言，工业用地更新量大、面广，以政府为主导的模式实施难度大，市场自主更新积极性高，但缺乏政策通道。
因此，亟需完善城市更新政策、充分调动市场参与城市更新的活力。
1.更新困境2.1低效用地约束管控不够。
一方面，签订《产业发展协议》的项目在后续考核评估管理方面缺乏相应细则，对企业发展的约束力不足。
另一方面，针对A、B、C、D类的差异化奖惩政策仍需进一步细化，差别化的价格政策、用地政策、排污机制、信贷政策还需进一步落实。
2.2更新积极性难调动。
国土资源LAND&RESOURCES37TANSUOYANJIU探索研究制，及时对资金计划进行调整，建立风险准备金计提机制，尽可能将风险降低到最低。
三是区域管理。
按照城市控制性规划、国土空间规划以及环境功能区划，划定土地开发单元，将盈利能力高的储备土地和可能不盈利甚至需要政府补贴的储备土地进行组合管理，实行片区收储，分摊风险，形成整体推进的发展格局。
（四）打造全流程资金管理评价与监督体系一是建立信息化平台。
全面梳理土地储备业务流程，运用大数据、互联网、数据库、云计算、GIS 等手段，建立起“部门协同、分级管理、共建共享”的信息化平台，为管理层在规划、立项、管理、控制、评价、监督等方面提供服务，提高管理效率。
二是实施绩效评价。
制定绩效目标和评价指标，实时跟踪项目推进情况，重点评价项目对经济、社会、生态三方面影响，对绩效运行与预期目标发生偏离的，及时进行纠正。
绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金预算的重要依据。
三是加强监督管理。
由自然资源主管部门、财政部门组成资金监管小组，对土地储备业务运行、资产管理、资金使用、收支预决算、专项债发行等进行监督和指导。
项目实施完毕后，委托第三方审计机构围绕计划落实、程序履行、财务核算等方面进行审计。
定期对土储机构、实施主体、国有企业进行绩效考核，根据考核结果给予相应的奖励和惩罚。
2015年3月，国务院批准了经修编后的《宁波市总体规划》，进一步强调了对于城市边界的管控。
2016年3月，为加强生态带管理，宁波市政府印发《关于进一步加强中心城生态带管理的实施意见》。
对此，宁波市海曙区严格执行文件精神，取得一定效果。
但过程中，也发现受历史原因以及区划调整等因素影响，在城乡规划建设用地界线外区域存有大量的存量工业项目，甚至有部分处于生态带内。
这些项目厂区内建筑和设施大多老旧，因企业发展需要存在改扩建的需求。
因缺乏上位规划依据以及相关政策支持，这类项目无法实施规划审批，一定程度上制约了企业转型升级和城市更新。
抚州市人民政府办公室关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知文章属性•【制定机关】抚州市人民政府办公室•【公布日期】2014.05.24•【字号】抚府办发〔2014〕19号•【施行日期】2014.05.24•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城市管理正文抚州市人民政府办公室关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知各县（区）人民政府、抚州高新技术产业园区管委会，市政府有关部门：《抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案》已经市政府第33次常务会议研究，现予印发，请认真贯彻执行。
2014年5月24日抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案为加强土地批后监管，提高工业用地利用效率，按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）有关要求，结合我市实际，制定本实施方案。
一、指导思想以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，认真贯彻落实最严格的节约用地制度，通过清理闲置和低效工业用地，盘活存量工业用地，规范园区用地秩序，提高园区节约集约用地水平，有效缓解建设用地供需矛盾，提升国土资源管理水平与资源保障能力，为全市经济社会发展提供有力保障。
二、基本原则（一）依法依规原则。
闲置、低效工业用地清理认定和处置必须事实清楚、程序合法、处置适当、适用法律法规准确。
（二）以用为先原则。
以促进土地有效利用为主要目标，根据闲置和低效工业用地的宗地状况、产生原因等，做到“一地一策”分类处置。
（三）盘活存量原则。
对清理出的闲置和低效工业用地，按照节约集约用地原则科学制定处置方案，最大限度提高土地利用水平。
三、清理范围、方法和认定标准（一）清理范围。
全市各类工业园区、工业集聚区内企业用地。
（二）清理方法。
利用土地供应台账、土地市场动态监测与监管系统，采取查阅资料、现场踏勘、通知约谈等方式，彻底查清土地权利人、位置、面积、批准用途、出让金缴纳额、土地利用现状、合同履约情况、土地闲置时间及原因等。
工业用地再开发的城市规划方案随着城市化进程的加速，工业用地的再开发成为城市规划中的重要议题。
传统的工业用地往往存在环境污染、土地浪费等问题，对城市可持续发展带来了挑战。
因此，制定科学合理的城市规划方案，对于工业用地的再开发至关重要。
本文将探讨工业用地再开发的城市规划方案，以期为城市可持续发展提供参考。
1. 工业用地再开发的背景与意义工业用地再开发是指对已有的工业用地进行重新规划和利用的过程。
传统的工业用地往往存在环境污染、土地浪费等问题，对城市可持续发展带来了负面影响。
而工业用地再开发可以有效解决这些问题，实现土地资源的高效利用，提高城市的环境质量，促进经济发展。
因此，制定科学合理的城市规划方案，对于工业用地再开发具有重要意义。
2. 工业用地再开发的原则与目标工业用地再开发的原则应当包括可持续性、经济性、公平性和社会性。
可持续性要求在规划过程中充分考虑环境、经济和社会的协调发展。
经济性要求在规划过程中充分考虑投资回报和经济效益。
公平性要求在规划过程中充分考虑社会公众的利益和权益。
社会性要求在规划过程中充分考虑社会文化和历史遗产的保护。
工业用地再开发的目标应当包括环境改善、经济发展和社会福祉。
环境改善要求通过再开发，减少环境污染和生态破坏，提高城市的环境质量。
经济发展要求通过再开发，促进工业结构的升级和产业的转型，提高城市的经济效益。
社会福祉要求通过再开发，改善居民的生活品质和社会服务设施的完善，提高城市的社会福利水平。
3. 工业用地再开发的策略与方法工业用地再开发的策略应当包括空间整合、功能转换和资源利用。
空间整合要求在规划过程中充分利用已有的土地资源，避免新的土地占用。
功能转换要求在规划过程中将工业用地转变为其他用途的土地，满足城市发展的需求。
资源利用要求在规划过程中充分利用工业用地所具备的资源，实现资源的高效利用。
工业用地再开发的方法应当包括规划设计、环境治理和社会参与。
规划设计要求通过科学合理的规划，实现工业用地再开发的目标和原则。
关于进一步推进工业用地提质增效的实施意见为提高全市工业用地节约集约利用水平和产出效益，推动工业经济高质量发展，根据《省政府办公厅关于进一步推进工业用地提质增效的意见》、省自然资源厅等7部门《关于印发进一步推进工业用地提质增效实施细则的通知》等相关文件精神，结合我市实际，提出如下意见。
一、加强国土空间规划引领(一)优化国土空间布局。
扎实推进市县国土空间总体规划编制，将空间管制要求和规划控制性指标落实到要素配置上，明确土地利用效率提升、结构优化等目标；统筹产业园区内生产、生活、生态空间布局，因地制宜划定工业用地保障线，合理确定各类产业园区用地规模和开发边界，突出产业功能定位和用地布局优化，引导工业向园区集中集聚,严格限制超规模、超边界新上工业项目。
(二)加强详细规划实施管理。
以详细规划作为实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。
落实国家和省对详细规划编制并监督实施的相关要求，统筹城市更新、土地出让、成片开发等工作，加强规划引领，按照“系统谋划、统筹推进、急用先编、保障发展”的原则，持续加强详细规划编制和实施管理。
落实规划管控要求，依据经批准的详细规划提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，并在后续方案审查和规划许可阶段落实。
（三）严格园区道路和绿化建设标准。
产业园区内道路建设突出交通组织功能，合理确定路网密度和道路等级，严禁超标准、超实际需求建设园区道路；要统筹绿地的规模和布局，从紧控制道路两侧绿化宽度和规模，新建次干道及以下等级道路两侧原则上不设置绿化隔离带；弹性设置单个产业项目绿地率，鼓励集中建设、复合利用，在安全生产前提下，除产生有害气体及污染的工业用地、储有危险品或对周边环境有不良影响的物流仓储用地根据安全防护和卫生隔离要求适当提高绿地率，并合理设置防护隔离绿带外，详细规划中其他工业用地绿地率可从低要求，不得建设“花园式工厂”。
关于存量工业用地有机更新建设高标准厂房试点的指导意见存量工业用地有机更新建设高标准厂房试点的指导意见是指引和规范企业对已有工业用地的更新和改造，以提升工业用地利用效率和产业发展水平的一项政策。
以下是指导意见的主要内容：一、概述1.1背景：发展高质量和可持续性工业，增强企业抗风险能力，需要有机更新和提升存量工业用地；1.2 目标：通过试点示范，推广有机更新理念、高标准设计、技术应用等，提升存量工业用地更新质量，促进城市更新与产业升级。
二、试点内容2.1 定位：确立试点地区、范围、时间、任务及目标；2.2 前置工作：开展产业调研、现状调查、政策分析、评估研究等前置工作，明确各项工作任务和目标；2.3 设计概念：确定有机更新设计思路，提出资源节约、环保节能、用地紧凑、功能升级、工业美学等概念；2.4 高标准厂房设计：按照高标准打造工业园区，推动建设高标准厂房及公共配套设施；2.5 协同创新：鼓励多元化产业互动，促进产业融合和发展。
三、实施路径3.1 创新机制：强调政府、企业、市场协同作为，促进资源整合和产业升级；3.2 产业引领：依据产业发展方向和市场需求，引导企业有机更新工业用地；3.3 资金投入：为企业提供贴息贷款、补贴扶持等政策性资金支持；3.4 管理监督：对试点项目实施管控，推行分类审批、三方公开、监督评估等措施，确保试点顺利推进。
四、支撑保障4.1 法规依据：以《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城镇规划法》等法律、法规为依据；4.2 知识支撑：开展有机更新设计培训，提供设计咨询、技术服务等支撑；4.3 信息共享：建立信息共享机制，借助网络技术实现跨区域交流与合作。
该指导意见旨在推进存量工业用地的有机更新和提升，促进企业产业发展水平的提升，同时保障城市更新的可持续性发展。
一、概述上海作为我国的经济中心和全球化大都市，其产业结构日趋完善，工业用地转型也成为城市更新的重要一环。
存量工业用地转型需要充分考虑城市可持续发展和资源配置效率，因此相关案例的探讨对于其他城市的借鉴具有一定的意义。
本文将以上海市存量工业用地转型为研究对象，探讨其典型案例和成功经验。
二、上海市存量工业用地转型的背景和现状1. 上海存量工业用地的特点和问题上海市存量工业用地多为老旧厂房和狭小场地，部分存在污染和环境隐患，同时由于区位优势和土地资源的稀缺性，这些工业用地的开发利用面临一定的困难和挑战。
2. 存量工业用地转型的需求和意义随着城市功能的更新和转型，上海需要通过存量工业用地的转型来满足新型产业的发展需求，提升城市的产业竞争力和持续发展能力。
存量工业用地的转型对于城市经济的升级和产业结构的优化至关重要。
三、上海市存量工业用地转型的典型案例分析1. 南汇新城产业园南汇新城产业园位于上海市南部，是一个以存量工业用地为基础的产业园区。
该园区在转型过程中注重了以下几个方面的工作：（1）环境整治和资源利用园区对污染源进行清理和治理，并利用先进的环保技术和资源回收利用设施，实现了工业用地的环境整治和资源再利用。
（2）积极引进新兴产业产业园区通过政策扶持和资源整合，积极引进了新型信息技术、生物医药和先进制造等新兴产业，实现了工业用地的产业升级。
（3）公共资源共享园区在转型过程中注重了公共设施和服务设施的建设，促进了企业间的资源共享和协同发展，提高了工业用地的资源配置效率。
2. 杨浦滨江产业发展区杨浦滨江产业发展区位于上海市中心城区，是一个历史悠久的工业用地区。
其转型过程主要表现在以下几个方面：（1）厂区改造和功能优化通过对老旧厂房进行改造，提升了工业用地的产业功能和城市形象，实现了工业用地的转型升级。
（2）科技创新和企业集聚产业发展区通过引进科研机构和高等院校，鼓励企业进行科技创新和研发，实现了工业用地的产业升级和企业集聚。
国企存量工业用地盘活途径分析一、政策支持国家应该加大政策支持力度，通过出台相关政策和法规，为国企存量工业用地盘活提供有力保障。
具体措施可以包括补贴政策、税收优惠、土地使用权转让等，以降低企业盘活成本，提高盘活积极性。
二、资源整合国企可以通过与其他企业进行合作，实现资源整合，提升盘活效率。
可以采取合资合作、股权投资、技术引进等方式，引入先进技术和管理经验，提高工业用地的附加值和市场竞争力。
三、产业转型国企应积极推动产业结构调整和转型升级，通过改变产品结构、调整产业链布局等方式，满足市场需求，提高工业用地的利用效率。
可以引入高技术产业、绿色产业和新兴产业，提高经济效益和环境效益。
四、科技创新国企可以加大科技创新力度，通过技术革新和创新创业，实现工业用地的盘活。
可以加强自主创新能力，提高产品质量和技术含量，扩大市场份额。
同时，可以积极开展技术转让和技术合作，提高盘活效率。
五、市场化运作国企可以通过市场化运作，推动工业用地的盘活。
可以利用市场机制，积极开展土地拍卖、出租、转让等活动，吸引企业投资盘活工业用地。
同时，可以加强土地市场监管，防止炒作和恶性竞争，保护企业和市场利益。
六、创新金融支持国企可以通过创新金融支持模式，为工业用地的盘活提供资金保障。
可以鼓励金融机构创设风险投资基金，向国企提供资金支持，促进工业用地的改造和升级。
同时，可以推动银行信贷和融资租赁等金融工具的创新和应用，提供多样化的资金渠道。
总之，国企存量工业用地盘活是一个综合性任务，需要政府、企业和金融机构等多方合力参与。
政府应该提供政策支持和服务保障，企业应积极转型升级，金融机构应创新金融产品和服务。
只有形成良好的政策体系和市场机制，才能有效推动国企存量工业用地的盘活，实现资源的有效利用和经济的可持续发展。
地块复垦工程施工方案地块复垦工程是指对已被开发利用过的土地进行重新整理、加固和修复，使其适合再次开发利用的工程活动。
该工程旨在减少土地资源的浪费，提高土地的利用率，保护生态环境，促进可持续发展。
地块复垦工程通常包括清理废弃物、填平沟壑、植被恢复、地面硬化等内容。
本文将以某地块复垦工程为例，对其施工方案进行详细介绍。
二、项目概况1. 地块位置：某省X市X县X镇2. 地块面积：1000亩3. 地块现状：此地块曾用于工业用地，已废弃多年，地面大量废弃物、沟壑交错，植被稀疏，地面受损严重。
4. 项目目标：清理废弃物、填平沟壑、恢复植被，使土地适合再次开发利用。
5. 项目要求：保障工程质量，最大限度地减少对生态环境的影响。
三、施工方案1. 地块清理1）废弃物清理：组织专业清理队伍对地块内的各类废弃物进行清理，其中包括工业废料、建筑垃圾等，清理后将废弃物分类堆放，待后续处理。
2）沟壑填平：利用挖掘机和推土机对地块内的沟壑进行填平，确保地面平整。
3）地面硬化：在地块周边和主要通道处进行地面硬化，以便后续施工及管理工作。
2. 土地修复1）植被恢复：在地块内进行植被恢复工作，包括植树、种草、绿化带设置等，以提高土壤结构和保护地力。
2）土壤改良：对地块内的土壤进行改良处理，保证土壤的肥沃度和保水能力，以促进植被的生长。
3. 管理与监测1）施工管理：建立专门的施工管理团队，负责工程的进度控制、人员管理、安全管理等工作，确保施工过程中的安全和质量。
2）环境监测：建立地块周边生态环境监测点，对水质、空气质量、土壤质量进行监测，及时发现环境问题，及时采取相应措施。
四、施工流程1. 地块清理1）组织专业清理队伍，对地块内的废弃物进行清理，分类堆放。
2）利用挖掘机和推土机对地块内的沟壑进行填平。
3）对地块周边和主要通道进行地面硬化。
2. 土地修复1）植被恢复：根据植被恢复设计方案，进行植树、种草等工作。
2）土壤改良：对地块内的土壤进行改良处理。
天津市规划和自然资源局印发《关于推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策》的通知文章属性•【制定机关】天津市规划和自然资源局•【公布日期】2024.03.31•【字号】津规资名城发〔2024〕53号•【施行日期】2024.03.31•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文天津市规划和自然资源局印发《关于推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策》的通知津规资名城发〔2024〕53号各区分局、有关单位：为进一步贯彻落实市委、市政府关于“盘活存量、培育增量、提升质量”工作要求，加快推动低效用地再开发和存量资源盘活，我局制定了《关于推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策》，现印发给你们，请认真遵照执行。
2024年3月31日关于推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策为进一步贯彻落实市委、市政府关于“盘活存量、培育增量、提升质量”工作要求，加快推动低效用地再开发，鼓励存量资源盘活，推动产业焕新和城市更新，有效促进土地节约集约利用，结合本市实际，制定本政策。
一、总体要求（一）适用范围经调查认定并报自然资源部备案的低效用地以及市级盘活存量协调机制认定的存量资源可享受本支持政策。
新供应土地不在适用范围。
（二）实施方式和主体土地使用权人可通过自主开发、联合、入股以及转让、置换等多种方式进行盘活利用。
涉及多个权利人的，按照《中华人民共和国民法典》规定，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意后，可依法委托产权单位或指定的权利人作为实施主体。
由原产权单位（或产权人）授权的运营主体，或由区人民政府委托的平台公司依法依规取得不动产权或运营权后，也可作为实施主体。
二、加强规划统筹（三）鼓励现状用地混合利用现状用地混合利用是指单宗土地上有两种及以上土地用途混合，以地上建筑面积最大的土地用途确定主导用地性质，且主导用地性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例不小于50%。
重新整理存量工业用地作者：苏艳来源：《中国经济报告》2014年第03期2013年12月召开的城镇化工作会议提出：提高城镇建设用地利用效率，严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。
并明确提出减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地。
当前，中国城市的发展已由过去的摊大饼式的向外蔓延扩张，转变为注重城市内部用地结构和布局调整优化的内涵式发展。
当前耕地资源保护形式的严峻，城市土地资源的内部挖潜非常紧迫，盘活存量工业用地可为城市增加建设用地，提高城镇建设用地的集约化利用水平，对于城市发展意义重大。
盘活存量工业用地的意义首先，可大量增加建设用地。
在城市发展与建设中，无论是解决大量涌向城市的劳动力的住房问题，还是要改变城市面貌与整体环境、提升城市品位，都要有大量的城市建设用地作为载体。
现阶段，部分城市建设正在经历从工业化到后工业化的转型，大量中心城区废旧工业用地再开发将成为城市满足建设用地的需求的主要途径。
如2011年上海市工业用地占城市建设用地的比例为30.12%，仅以上海电气集团为例，现有房地资源工业地块数共1188幅，工业土地面积约1721万平方米，建筑面积约808万平方米，如果将这部分工业用地进行盘活，将为上海释放出大量的建设用地。
其次，可大幅提升建设用地的利用效率。
不少城市中心城区的工业产业能级较低，竞争力较弱，一些区位较好工业企业，经济效益低下，土地产出很低，但其所占据土地资产的市场价格却很高。
随着城市产业结构升级调整，对工业用地进行二次开发，在工业园区内率先进行产业调整和升级，提升入驻企业产业能级，对提高区位自身竞争优势和区域产业结构调整升级将产生重大意义。
最后，有利于提升城市环境和品质。
中国国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJl37—90）规定工业用地占城市建设用地比例应为15-25%，但不少工业城市远远超出这一标准。
随着产业结构调整，第三产业增加值占GDP的比重逐渐升高，工业用地比例过高会不利于结构调整和城市发展，大量的工业用地将会挤占绿化用地、公共设施用地等。
因此，通过对污染严重企业搬迁和产业升级等手段进行工业用地二次开发利用，为商务办公、居住、社会文化用地和绿化广场等腾出足够的空间，将有助于提升城市整体环境质量和品质。
盘活存量工业用地的主要障碍1.老工业区土地权属复杂，政府收储困难。
中国多数城市老工业区土地权属复杂，既有中央部署企业，又有市属企业，也有区属企业与街道企业，如上海市杨浦区军工路与杨树浦路以东的黄浦江滨江工业码头区，面积为9.3平方公里，约共有171家主要单位，其中部署9家，市属134家，部队单位16家，杨浦区五角场复旦大学周边的地区，也有大量的部队工业生产用地与工业仓储用地，这些特殊土地如果转性，必须经过中央军委批准。
不同权属的企业，对动迁期望值不同，协调工作量大，这给政府的土地收购储备工作带来较大的困难。
2.土地收储资金不足，土地收支难以平衡。
一方面，由于利益驱动，原土地使用权人不愿土地仍以工业用地价格被回购，却要分享使用期间产生的土地增值收益，特别是对一些与政府或工业园区签订长期协议的企业，由于土地开发时效性的要求，政府或工业园区会对企业产生违约行为，支付较大数额的违约金。
如对原企业外迁改造，涉及征购土地、建设厂房、市政配套、购置设备、职工安置等复杂补偿利益，如为集体土地上企业，则补偿利益还涉及农民搬迁和生产方式转变而更复杂。
由此造成工业用地收储价格日益趋高，而政府进行基础设施改造、环境整治等土地整理成本也居高不下，土地收支难以平衡。
另一方面，零星收购盘活的土地，由于面积小或者不成块，发展空间有限，对企业吸引力不大，难以形成集聚经济效应。
如上海市杨浦区的小型化工企业设计电镀工艺的制造企业，因能耗或污染够不上现行补贴标准，或得到补贴偏小，调整积极性不高。
盘活存量建设用地受制度、政策、途径多方面的限制，政府代表的土地公共利益和现有土地使用权人利益矛盾加剧，盘活存量难度很大。
强行收回无法可依，倒逼收回又没有强制政策可依，而部分使用权人没有资金进行自主转型和优化升级，造成土地闲置或低效利用。
3.政府与企业之间利益博弈严重。
政府与企业是二次开发的主体，两者之间的博弈结果很大程度上决定了工作的开展进程。
双方围绕土地使用权的竞争非常微妙，既通过相互的合作来达成共识，也在一定时候因为利益而产生纠纷。
就政府而言，土地开发可获取的利益主要有：收回土地使用权进行重新配置的经济利益；产业结构调整与环境改善的社会利益等。
就被淘汰劣势企业而言，利益所得包括：由于淘汰而带来的资金补偿；政府解决部分企业职工安置的社会利益等。
就需要改建的企业而言，二次开发所带来的利益有：企业厂房改建及容积率提高所带来的经济收益，与政府合作所形成的彼此互信的潜在利益；由于厂房改扩建而进入隐性市场的利益等。
在双方合作的前提下，双方都能获取上述利益，但是由于利益获取的大小不同和主体地位不同，因此双方获取方式也有所不同，导致利益的受损。
由于企业对未来价值认识程度很高，对土地价值增值空间的巨大预期阻碍企业实施二次开发，特别是淘汰劣势企业，另一方面，由于对淘汰劣势企业的补偿额度可能难以满足企业需要，淘汰企业会对二次开发产生一定抵制。
4.工业用地布局分散凌乱，环境污染严重。
大城市老工业区工业用地往往是不同时期逐步形成的，建国初期，片面强调变消费性城市为生产性城市，除了大工业企业集中形成工业街坊，还有大量小工厂与住宅交叉混杂；一些街道，利用破旧闲房建厂，这些工厂布局无规划，生产性质复杂且不稳定，甚至频繁改变生产性质；一些工厂无集中地，一厂几处。
调整过程中，由于布局因素，使需要解决的矛盾增加，如一厂多点情况，由于改造要分阶段，往往不可能一次性完全调整；但是分厂之间存在生产协作关系，一个分厂关闭必然影响其他分厂的生产。
另外，老工业区传统的工业生产方式，带来严重的地区环境污染，这给调整改造带来消极影响。
美国“棕地”改造计划就要求在对工业废弃地进行改造前就必须对土壤与水体进行处理，达到规定的环评要求；国内有些工业用地调整改性建商品房后，购房者担心环境问题，导致开发商不得不低价出售。
5.缺乏统筹规划，欠缺多部门合作机制。
当前，“二次开发”模式在规划综合平衡利用、土地供应政策制定等方面还未形成联动机制，规划与土地对利益协调的综合调控作用尚未凸显。
“二次开发”仍以“点”上的单个企业调整为主，未将闲置的、低效利用的、缺乏规划的、小规模的、需“二次开发”的土地整合起来以发挥更大效用。
城市规划与土地规划只是关注规划区内土地用途、开发强度、区位空间关系、土地开发时机、用地取得、地价等，缺乏对“二次开发”的前景预期，相关税收、财政等政策未形成政策合力。
现行土地行政管理条块分割，对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理，而各部门受本部门的权力与利益羁绊，虽对企业改造的具体问题都有发言权，但又都不做主，部门之间缺乏合作。
盘活存量工业用地的对策建议1.工业用地的开发要与城市发展进行全面统筹考虑。
工业用地的改造涉及社会、经济、环境、文化等诸多方面，需要从城市乃至区域全面、整体发展的角度出发，努力实现各个方面的共同发展，而不是仅仅关注物质环境建设本身。
在经济方面，应以优化产业结构、调整产业布局、维持当地经济发展的持久活力为目标，大力发展现代服务业、现代制造业和创意产业等新型产业，促进经济职能转换。
在文化方面，应以传承地方历史文脉、保持地方文化特色、提升城市文化品味为目标，积极保护既有地方特色，促进历史文化的有机传承，避免地方文脉的断裂和地方特色的消失。
在环境方面，应以环境污染治理达到规定标准、生态系统部分恢复自然状态为目标，努力治理环境污染，保障当地生态环境安全，避免历史遗留的环境污染和生态破坏问题成为未来城市发展的隐患。
在资源方面，应以转换使用功能、提高利用效率、完善功能结构为目标，合理利用工业用地和工业厂房等资源，在传承地方文化的同时有效提高多种资源的利用效率，避免因为过分强调资源利用的经济效益而导致出现土地利用性质单一、土地开发强度过大等不合理现象。
在城市建设方面，应以美化城市景观、整合城市肌理、完善基础设施、优化空间结构为目标，通过对土地利用的更新改造，形成新的城市街区，避免因为尺度、肌理、形态等方面的巨大差异而成为城市整体空间结构中的孤岛。
2.合理编制城市工业用地二次利用及开发专项规划。
土地利用总体规划是控制一个城市土地扩展趋势，引导城市土地利用结构和发展格局的总指引，城市工业用地的再开发也应该在土地规划中得到体现。
必须根据相关规划的指导积极制定工业用地二次开发的专项规划，明确工业用地二次开发的规模、发展方向、开发强度等重要问题，控制新增建设用地规模，确保存量土地的合理、有序、滚动开发。
对可挖潜的存量工业用地，结合用地需求、开发潜力、利用条件等进行分析，明确存量地再开发的主要目标和重点区域，制定相应的开发再利用对策。
对年度内的重大工业用地再开发项目应作专门规划，对再开发模式、资金运作、相关配套的启动等都要有明确细致的说明。
城市战略发展规划与城市规划是决定其未来发展重点和走向的重要依据，因此在制定工业用地再开发专项规划是在这两个依据的基础上，指导其顺利进行。
3.大力开展存量土地收购、整理、储备工作。
要健全土地收储制度，建立合资入股、共同开发的收储机制。
由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司以一定的股份进行联合储备和开发。
在土地储备进行招拍挂时，建立共享土地增值收益的收储机制。
土地储备机构收购后，在下一次土地出让时，返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿，有利于调动其参与改造的积极性；针对工业用地的再出让和回购操作，研究制定程序性规范和实施细则。
此外政府通过征收、收购等手段将闲置用地、企业改造用地等纳入土地储备，然后推到土地市场出让，能够获得一定的资金收入以抵地块再开发的庞大费用，可以用这笔资金建立土地储备和工业用地二次开发的专项资金，滚动盘活存量土地资产。
同时，要更有效地进行城市工业用地的二次开发，必然要先对搬迁或改造企业用地进行土地整理工作，为了吸引开发商或者企业的投资开发，良好的地块状况是其看重的因素。
政府在在进行土地储备时，应尽可能化零为整，将零散的工业用地通过置换等方法归并在一起，既有利于规划，又有利于大规模市政基础设施的建设。
4.鼓励符合条件的工业用地配建公租房。
现有的政策决定了工业用地二次利用及开发的方向和模式：如果工业用地不改变性质，必须在“三不变，五变”的原则下进行创造性开发和改造，这样原则下，工业用地多数发展创新产业园区、商务办公、旅馆、商务服务设施和仓储物流加工等生产性服务业和兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。
