对低效工业用地存量盘活的思考

低效用地和闲置土地盘活利用的对策与建议摘要：采取有效措施利用低效用地，依法处置闲置土地，可以有效地节约资源，提高土地利用效率，为土地改革发展提供强有力的支撑。

随着时代的进步，国家的土地资源日渐稀缺，土地闲置和浪费的现象依然存在，有的甚至比以往更甚。

经过分析发现，当前低效用地和闲置土地存在问题的主要根源在于利益驱动和政策执行力度不够。

本文浅谈低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议。

关键词：低效用地；闲置土地；盘活利用；对策引言：随着全球城市化的加速，如何有效利用土地受到各级政府的关注，然而，多年来，由于土地利用模式的混乱以及土地利用结构的欠缺，造成了大量的低效用地和闲置土地。

通过有效利用低效用地，并严格按照相关规定妥善处理闲置土地，可以大大促进节约和集约使用，从而提升土地利用效率。

面对当前日益增长的用地需求和严格的土地供应限制，盘活利用低效用地和闲置土地从而提高土地利用效率来促进当地经济和社会的可持续发展已成为不可回避的重要任务。

1低效用地和闲置土地概述城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。

主要包括三种类型，一是产业转型升级类（国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地）；二是城镇更新改造类（布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等），三是用地效益提升类（投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地）。

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议作者：余四化来源：《财富生活·下半月》2019年第09期摘要：随着经济的发展，科学的进步，土地供需矛盾日益突出，新增用地指标远远不能满足用地需要。

但据数据统计显示，我国目前依然存在着相当大部分的低效用地与闲置土地，没有得到合理的利用。

本文就对我国存在低效用地和闲置土地的主要问题和原因，结合现代国家发展政策与经济发展清理，对其做出一些对策与建议进行浅析。

关键词：低效用地;闲置土地;对策;利用土地合理的开发使用，是促进地方经济和社会发展的重要因素，只有合理有效的用好每一块土地，才能在发展道路上更进一步。

想要提高土地利用率，就要积极盘活低效用地，分析规划好闲置土地。

一、低效用地与闲置土地分布情况近年来地方经济的快速发展，对土地需求越来越大，土地问题已经成为政府部门关注的重要着力点，各地对于所在区域内存在的低效用地与闲置用地开始重点关注，但由于诸多原因，造成了现今大量低效用地与闲置土地存在的情况发生。

就以安徽省望江县为例，据粗略统计数据显示，目前整个望江县各乡镇合并之后的原政府单位遗留建设用地约0.12万亩，各中小学拆并后有大约0.25万亩的闲置土地，农村的闲置土地与低效用地约0.65万亩，经济开发区和各乡镇工业集中区闲置土地与低效用地约0.36万亩。

可想而知，不是没有土地可用，而是没有把有限的土地用好。

如果各个相关部门加紧对土地情况深入调查，尽快对现今的闲置低效用地进行有效的规划设计，其中可盘活的土地面积是相当可观的，这些低效闲置用地如果能尽快地盘活并利用，就能在很大程度的缓解各县的建设用地指标紧迫的情况。

二、低效用地与闲置土地利用盘活的主要问题与原因（一）低效用地与闲置土地盘活利用过程中存在的问题1、认定标准不明确低效用地与闲置土地的认定牵涉面广，涉及利益群体多，指标体系十分复杂，缺少一个准确的判定标准，特别是低效用地的认定。

因为土地涉及到用地者的切身利益和社会的方方面面，这也就造成了低效用地和闲置土地认定难、统计难的问题发生，土地闲置、低效的现象才越发明显。

关于推动存量产业用地提质增效的思考与建议以江宁区存量用地更新为例党的二十大报告指出，“把发展经济的着力点放在实体经济上”。

土地资源是实体经济的基本要素保障，制造业高端化、智能化、绿色化离不开集约高效的空间支撑。

江宁区是我市经济的“压舱石”，也是推动产业用地提质增效的“先行军”。

根据市十五次党代会“有效盘活城乡存量用地和低效用地”的部署要求，江宁区在存量土地更新利用、低效用地再开发等方面积极探索，努力实现向土地存量要发展增量。

本文以江宁为案例，梳理总结了存量产业用地更新的有效实践，并就全市层面创新产业用地供给管理、促进存量土地提质增效提出相关对策建议。

一、现状产业空间转型的迫切需求自2000年撤县设区以来，江宁区经济总量从101.3亿元增长到3000.6亿元，土地一直是国民经济发展重要保障要素。

但随着国土空间管控、环境容量约束等要求不断加强，城镇建设用地增速从2010年的6.2%降至2019年的0.1%，过分依赖土地要素投入带动经济增长的弊端逐步显现，产业空间转型的压力和挑战持续加大。

（一）土地资源约束趋紧。

江宁区总面积1561平方公里，现状建设用地已经增长到470.24平方公里。

过去二十年江宁区的建设用地呈野蛮式增长，但城镇建设用地增速已从2010年的6.2降至2019年的0.1%，土地资源越来越紧张，增量发展模式逐渐向存量发展模式转变，未来的发展将长期面临土地资源约束的局面。

江宁区近20年建设用地（红色）增长图（二）工业用地产出偏低。

江宁区经济总量排在全市首位，但地均产出53778万元/平方公里，未达全市平均水平（25668万元/平方公里），与其他昆山19197万元/平方公里相比差距明显。

2013年起，江宁区要求新上工业用地税收不得低于30万元/亩，但目前达标的工业用地仅占全区工业用地总面积的11%，且集中分布于江宁开发区、江宁高新区等经济主战场，仍有近80%的工业企业用地税收低于10万元/亩，其中近一半低于1万元/亩。

低效工业用地盘活利用的思考作者：周吉霞姚秋界来源：《农村经济与科技》2020年第14期[摘要]文章以重庆西彭工业园区为例，通过对园区工业用地现状和存在问题进行分析，以问题为导向，并结合重庆实际，提出通过推广新型供应方式、加强供后监管减少工业用地低效概率，通过构建低效工业用地退出机制、实施五年期过渡政策和分割转让等措施，促进园区低效工业用地盘活利用，优化园区产业结构。

[关键词]低效工业用地;利用;西彭工业园区[中图分类号] F301.2[文献标识码]A我国工业开发园区普遍存在重扩张轻挖潜、重规模轻效率的现象，随着土地资源紧缺与低效利用矛盾越来越突出，上海、苏州、宁波、成都等地已经开启低效工业用地盘活利用实践探索。

本文以重庆西彭工业园区为研究区，通过实地调查、数据统计，分析园区工业用地存在的问题，提出相应政策措施促进使用粗放、效率低下工业用地的盘活利用，具有重要的现实意义和经济效益。

1 研究区概况重庆西彭工业园区是2003年由重庆市政府批准的市级特色工业园区，位于九龙坡区西南部。

目前园区规划范围约30.6平方公里（其中建设用地面积约26.7平方公里，非建设用地面积约3.9平方公里），扣除建制镇建成区及其他社会单位用地后，园区管委会实际管理开发建设用地面积约16平方公里。

园区规划工业用地面积7920亩，已供工业用地6143亩，剩余工业用地空间约1777亩。

在现有园区规划规模不变的情况下，按照近3年园区年均工业用地供应量360亩计算，剩余工业用地仅能满足未来5年的发展需求，工业用地后备资源严重不足。

低效工业用地盘活利用再开发成为园区提高工业用地利用效率，促进传统产业转型升级，释放新兴产业发展空间的重要途径。

2 园区工业用地现状2.1 土地利用现状园区已供工业用地空间主要分布在园区以西地区，地块集中完整，区位优势强，余量工业用地形状破碎、布局散乱。

2010-2016年间工业用地供地量较大，特别是2016年工业供地面积达到顶峰后骤降，近年逐步趋于平缓。

盘活和充分利用存量土地的思考【摘要】存量土地的有效盘活和利用，对于科学合理地规划和调整城市土地使用结构,提高城市土地使用功能和利用效益,以及对发展城市经济和社会进步都具有重大意义。

只有正确处理可持续发展过程中的各方面关系,特别是发展经济与保护耕地的关系，才能解决和处理工作中存在的问题和不足。

【关键词】盘活；利用；措施Abstract：the stock of land effectively activate and use, to the reasonable planning and adjustment of city land use structure, improve the city land use function and use benefit, and the development of city economy and social progress is of great significance. Only the correct treatment in the process of sustainable development of all aspects of the relationship, especially the development of economy and the protection of farmland, to solve and deal with the problems and deficiencies in the work.Key words：make use of; measures;随着城市建设用地的发展，城市建设用地不断扩大，城市建设用地与耕地保护，土地资源集约利用的矛盾十分突出。

如何正确处理好这对矛盾,直接关系到下一步的经济的发展。

在这种情况下,努力提高存量土地的使用是解决这一矛盾的重要途径, 盘活存量土地是缓解用地供需矛盾的有效措施。

调查反映闲置低效用地盘活利用存在的困难及建议为深入贯彻落实节约优先战略，有效盘活存量建设用地，缓解土地供需紧张局面，提高土地利用效益，促进节约集约用地和产业转型升级，增强土地资源支撑和保障经济社会发展的能力，坚持“以用为先，规范实施，分类处置，集约利用”的工作原则，具体情况如下：一、目前具体工作情况（一）加强对闲置低效利用土地盘活工作的组织领导我市高度重视闲置低效用地的盘活利用工作，专门成立了市闲置低效土地清理工作领导小组，负责闲置低效土地清理工作的指导和监督，各有关部门按照职责分工共同抓好相关工作，形成了齐抓共管、协调一致的工作机制。

同时，将盘活存量土地纳入对区县党委、政府年度工作考核，细化、量化各项任务，极大地提高了各区县盘活闲置低效用地的自觉性。

（二）充分挖掘低效用地潜力1、积极鼓励企业“腾笼换鸟”。

按照产业结构调整和城市规划要求，鼓励老旧工矿企业搬迁腾出土地，实行有偿收回，纳入政府储备。

对按规定搬迁的企业，经批准后，其土地的政府收益可用于企业的搬迁建设。

依据这项政策，对中心城区东部化工区新华制药、大成农药、蓝星东大化工和新华东风化工4家大型化工医药企业实行整体搬迁，解决了环境污染、产业转移和产品升级等一系列问题，并腾出土地1610亩。

2、引导企业实施“零地技改”。

在企业调整产业布局、扩大生产规模时，及时引导企业通过合理规划空闲厂区土地、适当提高容积率、充分利用原厂区地上地下空间等措施，努力实现“零地技改”。

对行业无特殊要求的新建工业项目，要求企业建造3层以上多层厂房，凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

齐鲁石化公司在没有新征用一寸土地的情况下，利用零星闲散地块、增大建筑密度，成功实施了年产80万吨乙烯、140万吨重油技术改造等13个重点技改项目，共节约土地760亩。

3、做好“退二进三”工作。

对“关、停”企业的空闲厂房场地，或因项目搬迁、建设速度慢、容积率低等造成土地低效利用的，鼓励企业利用原厂房兴办服务业，或通过依法收回、以地入股、改变用途等价置换等方式，盘活存量建设用地。

国土空间治理视角下低效工业用地盘活研究目录一、内容综述 (2)1.1 研究背景与意义 (3)1.2 国内外研究现状综述 (4)1.3 研究内容与方法 (5)二、概念界定与理论基础 (7)2.1 相关概念界定 (8)2.2 理论基础阐述 (9)三、我国低效工业用地现状及成因分析 (10)3.1 低效工业用地定义及分类 (11)3.2 我国低效工业用地现状描述 (12)3.3 低效工业用地成因分析 (13)四、国土空间治理视角下低效工业用地盘活模式与路径 (14)4.1 基于土地利用规划的低效工业用地盘活模式 (15)4.2 基于城市规划的低效工业用地盘活路径 (16)4.3 基于产业升级的低效工业用地盘活策略 (17)五、国内外低效工业用地盘活案例分析 (18)5.1 国内案例分析 (19)5.2 国外案例分析 (21)5.3 案例比较与启示 (22)六、政策建议与保障措施 (23)6.1 政策建议 (24)6.2 保障措施 (25)七、结论与展望 (26)7.1 研究结论 (27)7.2 研究不足与展望 (29)一、内容综述随着我国经济社会的快速发展，国土空间治理成为国家战略的重要组成部分。

低效工业用地作为国土资源的重要组成部分，其合理利用和盘活对于促进区域经济发展、优化产业结构、提高土地资源利用效率具有重要意义。

本文从国土空间治理的视角出发，对低效工业用地盘活的研究进行了深入探讨。

本文对低效工业用地的概念进行了界定，明确了低效工业用地的主要特征和存在的问题。

通过对国内外相关研究成果的梳理，分析了低效工业用地的形成原因、影响因素以及存在的问题，为后续研究提供了理论依据。

本文从国土空间治理的角度，探讨了低效工业用地盘活的必要性和紧迫性。

通过对比分析不同国家和地区在低效工业用地盘活方面的政策、措施和成效，揭示了低效工业用地盘活对于促进区域经济发展、优化产业结构、提高土地资源利用效率的重要意义。

本文提出了低效工业用地盘活的策略和方法，从土地整治、产业升级、政策引导等方面，探讨了低效工业用地盘活的具体措施和实施路径。

腾笼换鸟集约集聚全力助推新旧动能转换——崂山区盘活低效用地案例思考一、背景与概况青岛高科技工业园于1992年11月经国务院批准设立，园区规划面积8.8平方公里，已供国有建设用地占规划面积的72%，由于园区成立较早，存在着大量的粗放和低效利用的土地。

受景区、自然保护区等规划因素的影响，崂山区“寸土寸金”，产业空间十分宝贵。

特别是随着经济社会的发展和工业化、城镇化的快速推进，对土地资源的需求越来越大，土地资源“紧约束”的矛盾越来越突出。

一方面，是发展缺空间、用地缺指标、补充缺后备的现实难题；另一方面，是高能耗、低产出用地的资源浪费。

近年来，崂山区以推进新旧动能转换重大工程为契机，一手抓新供建设用地亩产效益，一手抓低效用地盘活，严控土地增量、盘活土地存量，充分挖掘建设用地潜力，实施株洲路片区转型升级等工程，强势开启“战略北进”，实施“七大行动”，加快建设开放创新怡居的山海品质新城，走出了一条有特色、有创新的低效用地盘活之路。

二、基本原则（一）建立健全机制，全面摸清底数。

为盘活土地存量资源，充分挖掘建设用地潜力，崂山区政府多次召开专题会议进行研究，建立起条块结合、部门联动、齐抓共管的土地利用监管机制，对低效建设用地进行了全面梳理。

在此基础上，建立低效利用土地台账，重点对工业园区建筑容积率、亩均税收低的工业企业、绿地率高的厂区进行重点排查，及时公布、动态跟踪土地利用状况，处置一宗、核销一宗，做到了底数清、情况明、举措实。

（二）突出规划引领，推进城市更新。

围绕“产业升级”与“城市更新”两大主题，重新组织编制株洲路片区控制性规划，按照“集聚高端产业、集约利用土地、完善配套设施，提升城市品质”的总要求，把株洲路片区建设成为集研发及成果孵化、金融服务、生活配套、城市休闲等功能于一体的高端化、集约型、多功能、现代化的城市综合功能片区，树立了国内产业转型升级与城市更新规划的新标杆、新方向。

同时，创新建立了空间规划体系，坚持“向地面要密度，向地下要深度、向空间要高度”，采用灵活弹性、便于管理和实施的“单元控规”体系，统筹推进“产城融合、产城一体”。

低效用地及闲置土地利用盘活的策略研究思考摘要：本文探讨了低效用地和闲置土地的负面影响，分析了低效和闲置土地盘活利用存在的主要问题及原因；提出了低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议。

关键词：低效用地；闲置土地；策略随着社会主义市场经济的快速发展，土地资源越来越紧张，建筑的面积越来越小。

因此，市政当局越来越多地关注促进各级经济的高质量发展，低效用地及闲置土地作为有效地使用土地的重要手段，对于确保最大限度地使用土地具有非常积极的意义。

一、低效用地和闲置土地的负面影响（一）低效用地和闲置土地对于经济发展的影响低效用地和闲置土地不会带来社会经济效益，在某种程度上，这间接地降低了早期基础设施的总体效率，并占该地区城市和农村建筑面积的总和，影响了新建筑面积的分布。

一些优先项目由于缺乏土地规划指标而无法实现，这导致土地使用效率低下，而土地使用指标严重限制了当地经济的长期可持续发展[1]。

（二）低效用地和闲置土地对城镇化进程的影响近年来，中国城市化进程加快，但在城市化过程中，低效用地和闲置土地的存在也在一定程度上限制了城市化的速度。

缺乏有效的管理低效用地和闲置土地的方法，使得低效用地和闲置土地在短期内难以得到最佳利用。

在许多情况下，低效用地和闲置土地无意中增加城市建设成本，增加当地建筑基金的压力，严重阻碍城市化进程。

（三）低效用地和闲置土地对空间开发的影响低效用地和闲置土地会减少土地使用，大大降低城市和密集土地使用的效率，并导致房价上涨。

此外，低效用地和闲置土地具有不同的建筑指标，严重损害了人民的利益，对社会的长期可持续发展产生了负面影响。

二、低效和闲置土地盘活利用存在的主要问题及原因（一）当前低效和闲置土地盘活利用的主要问题1、底数不清除了治理、变化、土地所有权、遗产和利率纠纷之外，没有单一的定量标准来确定低效和闲置土地。

不同利益相关者往往根据需要隐藏虚假数据，多年来，许多投资项目实施了土地优惠政策，由于缺乏对项目着陆的指标控制，无法确保遵守规则。

［工作研究□高晓芹高林一、存量工业用地转型升级面临的问题1.要素资源瓶颈制约随着城市的不断扩张，工业区将面临更为紧迫的土地、环境等生产要素瓶颈制约，经济综合成本持续上升。

工业用地规划空间将进一步调减,可供工业用地资源相对短缺。

在总量锁定、增量递减、存量优化的土地利用政策下,新增工业用地需求主要依靠工业区外建设用地减量化增减挂钩或者工业区内存量土地二次开发予以支持，但增减挂钩统筹对接机制尚待建设，二次开发存在利益制约多、激励不够、活力不足等障碍。

2.存量用地布局分散在一些规模比较大的城市中，其老工业区的工业用地都是在不同的时期形成，相当多的工业用地布局与其他类用地相混杂，缺乏合理的结构性特征,给工业用地的再开发利用带来障碍。

工业用地的使用权是50年,很多企业在衰败之后不是考虑转型、出让、再开发,而是借力周边地块,零星开发,缺乏整体规划。

比如商业地块的开发，来获得超额的土地价格增值,造成布局杂乱。

因其分散、凌乱的布局导致老工业区周围的环境变得越来越恶劣，还降低了工业工地的使用效率。

3.土地收储缺乏依据实践中,工业用地转型升级为商业、旅游、创新型产业等经营性用地一般是由政府收储后重新招标拍卖挂牌出让。

但政府的收储工作主要依靠协调来进行，缺乏具体的政策法律依据，推进效果有限。

不同企业对补偿的期望值不同,协调工作量大，企业对工业用地进行转型升级的积极性不高，导致土地的收储工作推进艰难。

4.利益博弈兼顾困难企业、政府作为存量工业用地二次开发主体,在利益上博弈严重。

对政府来说，开发工业土地能够使其收回土地的具体使用权,进而对经济效益进行重新配置;且还可以改善环境问题、对产业的结构进行调整,进而获得一定的社会利益。

对于需要进行改建的部分企业，进行转型升级可以使其获得提升企业的容积率、改建厂房带来的收益以及因为扩建、改造而步入隐性市场所得到的利益。

在存量工业用地转型升级过程中，往往难以兼顾到各方利益。

5.产业发展能级较低部分工业区存在产业定位不清晰、同质化竞争严重的问题；部分工业区产业管控能级不够，开发运营机制有待突破。