浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议
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第２５卷第４期 ２ ０ １ ２年８月 污 染 防 治 技 术 ＰＯＬＬＵＴＩＯＮ ＣＯＮＴＲＯＬ ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ Ｖｏ１．２５，Ｎｏ．４ Ａｕｇ．，２ ０ １ ２
浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议
陈琳， 姜振帼， 刘志凤， 郝大举
（宝应县环境保护局，江苏宝应２２５８００）
摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进 中国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不 足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题 提出了相应的对策和建议。
关键词：环境影响评价；法律制度；存在问题；建议 中图分类号：Ｘ３２２ 文献标识码：Ａ
Ｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｄｅｆｉｃｉｅｎｃｉｅｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ
Ｉｍｐａｃｔ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ Ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ａｎｄ Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ
ＣＨＥＮ Ｌｉｎ，ＪＩＡＮＧ Ｚｈｅｎ—ｇｕｏ，ＬＩＵ ＺＨｉ—ｆｅｎｇ，ＨＡＯ Ｄａ—ｊＵ
（Ｂａｏｙｉｎｇ Ｃｏｕｎｔｙ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｂｕｒｅａｕ，Ｂａｏｙｉｎｇ，Ｊｉａｎｇｓｕ ２２５ ８００，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｅａｎ ａｎｄ ｍｅａｓｕｒｅ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．Ｐｅｒｆｅｃｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｉｓ ａ ｌａｗ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｔｏ ｃｏｎｄａｃｔ ｔｈｅ ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｓｎｓ— ｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ ｄｅｆｉｃｉｅｎｃｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ．Ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｒｅ ｍａｉｎｌｙ：ｔｏｏ ｎａｒｒｏｗ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，ｌａｃｋ ｏｆ ａｌ— ｔｅｒｎａｔｉｖｅｓ，ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｉｏｂｌｅｍｓ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｌａｗｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ．ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ａｓ ｗｅｌｌ ｅｔｃ．Ｔｈｅ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｃ０ｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ａｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ；ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ；ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍ；ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ
１ 环境影响评价制度在中国的发展
环境影响评价制度作为一项正式的法律制度
首创于美国，继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在
１９６９年的《环境保护法》和１９７４年的《联邦环境保
护法》中效仿美国规定了环境影响评价制度，随后
西方各国陆续将这项制度推广开来。中国在１９７９
年的《环境保护法（试行）》中吸取了国外的先进经
验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必
须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价
制度的正式确立。１９８０年的《基本建设项目环境
保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围
和内容。１９８１年和１９８６年又两度对该办法进行
了修订，使之更加完善。１９９８年１１月，国务院第
１０次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条
例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分
类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相
应的法律责任等都做了明确规定。到了２００２年， 《环境影响评价法》正式通过并于２００３年９月１日
起实施，中国环境影响评价进入了新的阶段。经过
３０余年的发展，我国已建立了一套有特色的环境
影响评价立法体系，完善的立法体系为实现环境影
响评价促进决策科学化与民主化、为科学发展保驾
护航提供了法律制度保障。
２环境影响评价制度存在的不足
环境影响评价制度是“预防为主”原则的体
现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证
社会持续发展、健全环境管理制度、加强建设项目
管理、防止新污染、维护生态平衡的有效措施，是现
代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有
收稿日期：２０１２—０５—０９ 作者简介：陈琳（１９７２一），女，江苏宝应人，工程师，大学本
科，主要研究方向为环境管理。 ２０１２年８月 陈琳等．浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议
极为重要的意义。虽然评价中国在环境影响评价
制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了
《环境影响评价法》，但是从环境影响评价制度的
实施情况来看，中国的环境影响评价制度还存在很
多值得改进的地方，具体论述如下。
２．１ 环境影响评价的范围过窄
中国《环境影响评价法》对环境影响评价的范
围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造
成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策、立
法等宏观活动的环境影响评价并未涉及。在规划
的环境影响评价中，也仅仅是指土地利用的有关规
划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是
对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和
社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此
看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上
或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从
点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面
进行评价。
２．２ 环境影响评价缺乏替代方案
环境影响评价制度的目的是通过环境影响评
价，为决策者提供关于拟议行动及其各种合理的替
代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时掌握
充分的信息，做出正确的决策。中国在环境影响评
价制度中缺乏替代方案的规定，环境影响评价活动
不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，阻碍
了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的
真正目的无法实现。如对国家经济建设有益的项
目，一旦不能通过评估将会影响中国的经济发展，
这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却
不利于实现中国环境影响评价制度的真正目的。
２．３ 评审体制的规定存在不足
《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环
境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主
管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批
准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响
评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。
对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响
评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民
政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可
能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是
牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤
处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求
的经济活动和项目，就有可能会通过各地自己的审
批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名 存实亡。
２．４环境评价的审批机制不健全
环境影响报告书或登记表由行业主管部门预
审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登
记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。
在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和
审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为
了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙
混过关的行为。而建设项目的环境影响评价文件
又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监
督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过
大而引起环境问题的产生。
２．５公众参与机制不健全
公众的参与是环境影响评价程序的重要组成
部分。中国环境影响评价制度从产生直到１９９６
年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体
现，这也是造成中国环保领域有法不依、执法不严
的原因之一。近年来，中国在重大项目的环境影响
评价中虽实行了公众参与环境影响评价，但广度、
深度不够，且多数仅由公众积极、主动地表达自己
的环境权益要求而已；公众参与环境影响评价也只
在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批
决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环
境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有
了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一
些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及
在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众
参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影
响评估制度的公众参与强调愈早愈好，愈早期的参
与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一
旦评估工作已经完成，民众及各界面对繁杂的数
据，很难作出实质性的评论，开发单位接受意见的
可能性也大为降低”。
２．６法律责任的不健全
建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及
对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的
责任机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做
出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保
单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应
责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是
一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，如
果没有做出决策，将不会产生以后的责任问题，因
此，有必要对其进行法律约束，设立责任追究制度。
其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造
