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北京市第十水厂A厂BOT项目探讨

1背景

2007年8月2日，北京第十水厂A厂项目协议签字仪式在北京饭店隆重举行。该项目经过了八年的探索和等待，北京水源十厂成为目前规模最大的BOT供水项目，是继成都水源六厂之后，第二个通过国家发改委批准的BOT项目，金州控股集团和北控集团最终成为项目的投资方，北京市政府依照《北京市城市基础设施特许经营条例》授予项目公司特许经营权。金州控股集团有限公司和北京控股有限公司一同与北京市水务局进行了签字仪式。北京安菱水务科技有限公司、北京首都创业有限公司、北京市水务局、北京市自来水集团和密云水库管理处共同签署了五份协议。分别是《特许经营协议》、《管道置地协议》、《购水协议》、《源水供应协议》、《补偿与争议解决协议》。金州集团和北控被授予特许经营权，建设、运营该项目为23年。该水厂将会建成日供水能力50万立方米的净配水厂，敷设一条直径ＤＮ2200长度约为23公里的输水管道，选择国际先进处理工艺，引入先进管理方式进行建设和运营。项目将于2008年开始建设，2010年完工。

1.1项目工程概况

为提高城市供水能力，提高首都城市供水安全保障系数，特别是改善城市东部地区的供水状况，缓解首都的供水紧张状况,最大限度地改善市民的生活质量，解决朝阳区大部分地区、通州新城、亦庄北京经济技术开发区等地区居民供水采用自备井水，市政自来水管网覆盖不多，北京市政府决定在北京市朝阳区定福庄建设供水能力为100万立方米/日的北京市第十水厂，分两期建设，一期（北京市第十水厂A厂）建设规模为50万立方米/日，建设内容包括取水头、一座取水能力为52.5万立方米/日的取水站、一条从取水站到净水厂输水能力为52.5万立方米/日的2200毫米，长度约23公里的输水管道和一座日处理能力为50万立方米/日的净水厂。项目将于2008年开始建设，2010年完工。

该水厂对水源水质变化的适应性强，出水水质符合我国最新的饮用水水质标准，水厂占地面积小，合理的造价和灵活的运行方式，将会大大节约运营成本。水厂采用预沉、浮滤池、臭氧活性炭等水处理工艺，对地表水处理能力强，如河流、湖泊、水库的水源都可处理。水厂还预留了应对突发事件的应急设施。 2010年正逢南水北调输水到北京，水厂建成后的水源将分别来自密云水库和长江水，并逐步实现双水源供水，这样可以保证充足的水源供应。 如果某一水厂有突发情况，双水源供应水厂可保障城市的充足供水。既消纳了长江水又扩大了城市供水能力。

1.2项目意义

该项目的实施，是中国城市基础设施改革的标志性项目,该项目是本市供水行业迄今为止签订的最大的非政府投资项目。项目的运作和实施是对城市基础设施融资新机制的探索，项目成功运作将对城市基础设施特许经营制度产生深远的影响，项目运作采用国际招标形式，维护了公开、公平、公正的政府形象，符合国际惯例，为改善北京市投资环境树立良好的声誉。为北京市经济建设引进资金、技术和优秀人才，打造以发展城市基础设施和公共事业为核心的国际资本市场投融资平台奠定了基础。

2北京市第十水厂A厂BOT项目的运作程序简介

本文主要引用北京市第十水厂A厂BOT项目的经验。这里简单介绍一下该项目的运作程序。

2.1确定方案

北京市第十水厂A厂是北京市九五计划中提出的项目，在确定运作方式时，北京市政府进行了多种方式的比较，基本目标是进行基础设施体制改革，政府不再直接投资。最初与国内机构进行了协商，由于水价太高而放弃。为了探索利用外资的有效途径，并有效地促进基础设施体制改革，北京市政府决定采用BOT方式建设北京市第十水厂A厂，而且规定只允许外国投资人才能参加投标。

2.2立项

北京市政府首先向国家计委上报了《预可行性研究报告》，国家计委投资司审查后要求北京市政府补充资料。北京市政府补充资料以后，国家计委外资司下文同意北京市政府通过招标方式选择北京市第十水厂A厂境外投资人，为招标工作提供了法律依据。

2.3前期准备

1999年，针对北京市第十水厂A厂项目，为进行多元化投资体制改革，同时提高运营管理效率，减少政府对自来水的补贴，北京市政府决定采用BOT方式建设和运营项目，成立了招标委员会，设立了招标办公室，由业内专家型领导时任北京市政管委领导、现任北京城市排水集团董事长的林雪梅女士任主任，又聘请了大岳咨询公司等中介机构咨询。北京市政府采用了国际公开招标的方式，选择境外投标人，中标者在京成立外商独资企业，责任项目的融资、设计、建设、运营和维护。建设期为3年，经营期20年。23年经营期满后，项目公司将项目设施无偿地移交给北京市政府。

北京市政府首先成立了以主管副市长为主任的招标委员会。招标委员会在市政管理委员会下设了招标办公室，负责招标的日常工作。北京市第十水厂A厂充分吸收了成都第六水厂、上海大厂水厂、国内的BOT电厂和国外一些BOT项目的经验，协助招标办公室完成了项目结构设计。

2.4资格预审：

2000年北京第十水厂BOT项目的资格预审通告发布后，共有34家跨国公司或银行购买了资格预审文件，7家联合体（共19家公司）提交了资格申请文件。招标委员会选择了其中的5家联合体参加项目投标。这些公司分别来自法国、英国、日本、意大利和香港。项目的股本投资人，涉及项目结构、落实项目条件、编写招标文件、招标评标、融资要求、中标后的程序等运作过程，全部按照国际惯例进行，保证了项目运作的规范、有序、为项目最终能够顺利执行打下了坚实的基础。通过招标方式运作项目，项目基本条件能够十分明确的得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范，公平，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此使项目具有很高的成功率。在北京第十水厂BOT项目的融资过程中，由于通过规范的招标方式，使投标人之间展开激烈竞争，各自在不同程度上降低条件和要价，从而使政府在融资活动中处于主动和有利地位，从根本上扭转了不规范融资方式下政府所处的被动局面。这些工作都为后来的变化奠定了基础。

2.5准备投标书

5家通过资格预审的联合体全部购买了招标文件。在投标人准备标书期间，招标委员会举行了标前会议，并多次回答了投标人提出的问题。由于项目条件落实的时间推迟，准备标书时间相应推迟了两周。5家联合体最终全部递交了标书，这在国内类似项目中是第一次（其他项目中都有投标人放弃投标的现象）。

2.6评标

评标标准在招标文件中做出了明确陈述，以水价为主，适当考虑了融资方案、法律方案和技术方案并对这些方案提出了最低要求。来自***咨询公司等中介机构的专业人员和招标委员会聘请的专家参加了评标工作。评标后发现，有3家联合体的投标水价比政府预测的水价低1元/m3以上，初步显现了招标的优越性。由于有一家联合体的中文标书没有签字，招标委员会组织了长期的论证使评标工作受到了影响。经过评标，确定了3家最有竞争力的投标人，由日本三菱商事株式会社和英国安格力安水务公司组成的联合体为排名第一的中标候选人。中标水价为1.4元/吨，约为政府预测水价的一半，总投资约为政府预测值的70%。

2.7谈判

谈判工作共进行了三轮。第一轮主要是了解双方的观点，第二轮解决了水价等核心问题，第三轮解决了遗留问题（主要是对不可抗力的处理）。由于项目竞争十分激烈，政府在谈判中的地位非常主动，谈判结果在很多方面突破了国内类似项目的惯例。2002年4月经过谈判，北京市政府与三菱－安格利安联合体草签了项目协议。由于种种原因，项目的进展比较迟缓。 2.8融资与审批

项目的融资和审批工作刚刚开始。在联合体投标时，亚洲开发银行、国际金融公司等为联合体融资提供了支持函。由于北京在2001年取得了2008年奥运会主办权，而且中国加入了WTO，使北京的宏观投资环境更加具有吸引力，谈判进程也因此而加快。2003年，安菱联合体提出项目投资人重组，并将其持有的部分股权转让给北京控股公司和美国金州公司。2006年9月，在英国剑桥郡安格利安总部完成了项目转让协议的签署。为促使北控－金州联合体尽快履行重组协议，在各方的共同努力下，2006年11月，完成了项目备忘录的签署。12月，北控－金州联合体与安菱联合体在香港完成部分股权转让。 3北京市第十水厂A厂BOT 项目的组织职能设计

3.1BOT 项目的组织设计

由于BOT项目通常会在私人部门(通常以专门设立的项目公司的形式)和多个公有部门(通常是政府部门和其控制的国有企业)建立长期性的、复杂的合同关系，BOT项目的成功依赖于政府部门对BOT项目的有效组织，依赖于政府一方各个部门的协调和配合以及政府顾问部门的高质量的工作。BOT项目的组织工作是决定项目进展同时是降低项目前期费用的决定因素。

3.1.1 BOT项目组织的基本结构

在基础设施的BOT项目中，通常采用以下的项目组织结构：

组织结构图：

(1)招标委员会

招标委员会为项目招标最高决策机构，它一般是经过政府授权为某一项目招标特别设立的临时机构。招标委员会的主任一般由项目所在地区或城市的主管领导担任，成员包括项目设计的各主要政府部门和签约单位的主要决策人员。由于基础设施BOT项目设计许多外部的政府条件和承诺，招标委员会的组成应能反映项目结构的特点。

一般而言，在中国的BOT项目会涉及到以下的主要政府部门：

□行业主管部门（如在城市净水厂的项目中，主管部门通常是城市的市政管理委员会或城市的建设委员会） □计委（主要的项目审批）

□物价局（项目公司产品的定价问题及/或生产要素的价格问题）

□土地局（项目用地）

□规划委员会或建设委员会（项目的设计和建设）

□财政局（可能的补贴问题和税费问题）

□税务局（税收问题）

□外管局（外汇问题）

□ 项目的国有一方签约单位及其主管部门招标委员会组成的合理性和成员的权威性，直接影响项目的进度和最终成败。

招标委员会杂子项目初期将批准招标原则，在出售招标文件前批准招标文件，在评标结束后批准评标结果，在谈判结束后向中标人授标并与之签订项目协议。

(2)招标办公室

招标办公室是招标委员会的常设工作机构，负责项目的日常组织工作。招标办公室的成员通常为招标委员会的成员单位的具体工作人员，这种安排有利于招标办公室与招标委员会成员的及时沟通。招标办公室主任一般 由政府指定的负责运作的只能部门的领导担任。

招标办公室将在咨询小组的支持下开展工作，包括为招标委员会准备待批准的文件和投标人进行交流。

招标办公室主要负责项目条件（特别是须政府部门提供的）的实际落实，协调与政府各相关部门和签约单位的关系。

(3)以牵头顾问为首的顾问班子

顾问班子是BOT项目或类似基础设施项目中不可或缺的角色。融资招标需要招标方和投标方的有效沟通，一般情况下，政府缺少专业知识和经验，也没有足够的时间和精力，都需要顾问的协助。除牵头顾问外，顾问班子的常见成员包括：

□ 技术顾问

□ 财务顾问（在某些情况下，其职能由牵头政府顾问承担）

□ 法律顾问（通常包括国内和国际顾问，如果是国际招标项目）

顾问小组应是个有机整体，招标办公室、法律顾问、财务顾问和技术顾问的