政府购买扶贫服务的逻辑推理与作用机制优化

２０１５／０６总第４５８期　商业研究　ＣｏＭＭＥＲＣｌＡＬ　ＲＥｓＥＡＲＣＨ　文章编号：１００１—１４８Ｘ（２０１５）０６—００２６一ｏ４　

政府购买扶贫服务的逻辑推理与作用机制优化　

郑瑞强　，王英　（１．江西农业大学经济管理学院，南昌　３３００４５；　２．江西广播电视大学人事处，南昌３３０００３）　

摘要：作为扶贫机制创新，政府购买扶贫服务可有效消解“边际效益递减与扶贫资源难以惠及　扶贫对象”等开发式扶贫弊端，提升扶贫资源配置效率、放大财政支出乘数效应。通过系统审视　我国财政扶贫政策“由普惠式向适度竞争式”的重心转变与政策异化现象，本文结合发达国家　政府购买服务实践经验，设计政府购买扶贫服务的框架，并分析了影响扶贫服务购买的观念偏　差及服务购买系统完善、领域选择、对象参与等关键问题，以期有针对性地提出提高扶贫能力、　改善民生的保障措施。　关键词：政府购买；扶贫服务；市场化；资源配置；政策异化　中图分类号：Ｆ０６１．４　文献标识码：Ｂ　

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于　全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推广　政府购买服务，凡属事务性管理服务原则上都要　引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购　买”。立足全会精神，并鉴于《关于政府向社会力　量购买服务的指导意见》　（国办发［２０１３］９６　号）、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服　务的指导意见》颁布以来的政策实践，系统审视　我国财政扶贫政策的重心转变与政策异化现象，　着力政府购买扶贫服务的作用机制优化，充分发　挥市场资源优化配置作用，对于提高国家治理能　力、节约财政资金、改善民生具有重要作用。　一、政府购买服务的实践与资源配置效应　政府购买服务源于西方的福利改革，以２０世　纪７０年代英国开始的“撒切尔革命”为标志，作　为各国新公共管理运动中影响较大的一项政府职　能改革，先后经历了由传统福利国家逐步向社会　服务理念（２０世纪７０—８０年代，认为社会服务应　由社会服务部门及社会团体提供，主要针对弱势　群体实施救济）、公共服务理念（２０世纪９０年代，　强调公共服务与社会效率优化之间的平衡）、社会　公共服务理念（２０世纪９０年代之后，以服务促发　展，实现政府公共服务功能整体化与公共服务供　应市场化）变迁　，体现出政府履行公共服务责　任、社会部门资源配置效率提升、公众需求满意等　三方力量竞合的社会经济发展本质。　中国的政府购买服务是在２０世纪９０年代计划　经济与市场经济转轨背景下，政府探索公共服务　市场化以提高效率的过程中逐步发展的。上海浦　东新区在兴建罗山市民休闲中心时通过协商方式　委托上海基督教青年会对休闲中心进行管理是我　

收稿日期：２０ｌ５—０１—０９　作者简介：郑瑞强（１９８３一），男，山东鄄城人，江西农业大学经济管理学院副教授，管理学博士，研究方向：区域　发展；王英（１９８２一），女，江西玉山人，江西广播电视大学人事处讲师，管理学博士，研究方向：区域　发展。　基金项目：国家社科项目，项目编号：１４ＢＪＬ０７７；教育部人文社科项目，项目编号：１３ＹＪＣＺＨ２７２；江西省自然科学　基金项目，项目编号：ＧＪＪ１４３００。　总第４５８期　郑瑞强：政府购买扶贫服务的逻辑推理与作用机制优化　・　２７　・　国内地在政府购买服务领域首次进行的实践性探　索。继而多个沿海省份在“转变政府职能和提升　公共服务效率目标”指引下，在精神卫生、社会　工作、教育培训及扶贫开发等领域陆续开展了政　府购买服务行为，取得了较大突破。在扶贫服务购　买方面，较为典型的是２００５年由国家扶贫办公室　等部门与非政府组织合作在江西实施村级扶贫规　划项目，尝试以“政府购买ＮＧＯ扶贫服务”的方　式消解传统扶贫管理体制之弊　。从２０１　１年开始，　政府购买服务开始进入政府推进阶段，尤其是在　２０１３年国务院围绕“‘十二五’时期构建完善的购　买平台与机制，至２０２０年形成完善的购买服务制　度进行了系统的制度建构”目标明确了政府购买　服务改革方向以后，绝大部分公共事业行业已经　有了市场化的尝试。　政府购买服务的资源配置效应主要体现两个　方面。　一是提升资源配置效率。国家将市场配置资　源调整为决定性地位，主要依靠供求机制、价格机　制、风险机制、竞争机制等市场机制发挥作用。市　场配置最主要的功能是优胜劣汰的选择机制，在　完善的市场经济环境下，市场供需双方需求对接，　在政府合理规制并保障市场有序运转的前提下提　升资源配置效率。政府对于公共服务资源的计划　性配置，以统管取代竞争，有利于组织层面的整体　协调。但面对公众需求多样化、社会主体行权意识　日益提升等现实挑战，让更多的社会主体参与到　公共服务提供工作中来是大势所趋，而政府购买　服务就是其中的主要方式之一　。有别于西方　“市场原教旨主义”，政府购买服务并不代表完全　的市场化，政府在兼顾公平与效率上仍然发挥着　主导作用，市场作用的主要领域限于资源配置环　节。“政府购买服务可以发挥耦合政府、市场、社　会资源的耦合器、调节器、倍增器作用，有助于引　导、鼓励和促进市场、社会等领域的资源和力量投　入社会服务，更好促进社会公平正义、解放和增强　社会活力”　，实现公共资源配置与社会资源配置　的有效结合，进而促进中国良好公共治理局面的　形成。　二是放大财政支出促进发展的乘数效应。公　共选择理论指出，政府在提供公共服务时应考虑　公私合作，提高服务效率和公众满意度。发达国家　在公私合作方面进行了诸多探索，英国、美国等倾　向于向私人部门购买，德国、意大利等欧洲国家注　重ＮＧＯ组织作用发挥，日本等亚洲国家则强调　“政府主体，市场参与”　Ｊ。不论参与何种方式，　政府购买服务使得原来由自身提供社会公共服务　的方式转为由市场第三方提供，延长了相关产业　链条，优化要素组合，衍生各种需求，引起ＧＤＰ　成倍数增长，放大了政府财政支出乘数效应。　

二、财政扶贫重心的演变与理念、模式、方法　的更新　

减贫是国家与区域经济社会发展的重要任务，　政府一直重视农村扶贫工作，特别是１９７８年以来，　国家通过“政府推动，群众参与，社会协同”方　式有计划开展扶贫工作，不断加大投入力度，贫困　人口收入有了不同程度提高，适合我国国情的财　政扶贫模式也随之建立：１９４９—１９７８年的救济式　扶贫，１９７８—１９８５年的改革经济体制减贫，１９８６　

—１９９３年的开发式扶贫，１９９４—２０００年的攻坚式　扶贫，２０００—２０１０年的基本贫困消除扶贫，２０１１　年至今的同步小康发展扶贫；扶贫手段主要有整　村推进、产业扶贫、教育扶贫、基础设施改善、移　民扶贫等多种方式及不同组合，不同阶段关注的　重点也不同。扶贫工作总的发展历程呈现出由　“关注政策扶贫效果的国家导向”逐步朝着“注重　外部环境改善的区域导向”直至“关注贫困人口　可持续发展的能力导向”转变，扶贫模式主要由　救济式扶贫向开发式扶贫转变，扶贫主体亦开始　跳出行政区划间隔走向具有区际合作效应的连片　扶贫开发，扶贫方式由原来的“撒胡椒面”的普　惠性扶贫逐步转变为精准扶贫、竞争性扶贫。如当　前作为贫困地区同步小康抓手的“整村推进”工　作，多是通过竞争择优，选择一些发展条件和产业　基础相对较好的贫困村开展帮扶，被当做一个竞　争性发展政策（或激励手段）来对待。　但现实扶贫实践中受到扶贫服务主体单一且　管控水平限制，扶贫政策出现异化。一是项目资金　上的规模排斥，项目扶持资金规模主要依据贫困　人口数量，难以形成规模效应；二是项目需求排　斥，常因帮扶主体的发展扶持措施与贫困人口自　身发展意愿的脱节引起；三是发展项目入门排斥，　尤其是生产项目的帮扶常捆绑资金配套条件，使　得原本收入不高或积蓄较少的贫困人口被排斥出　帮扶之列；四是市场排斥，帮扶主体重生产轻市　・　２８　・　商业研究　２０１５／０６　场、贫困人口综合素质不高、市场意识不强、风险　意识薄弱、组织能力不强等导致生产发展过程中　遭遇排斥，收益受损；五是发展模式排斥，绝大多　数的帮扶措施依然侧重传统的种植业，很少根据　贫困人口所处的实际环境和优势，尝试和支持新　兴产业和新型减贫手段，部分贫困人口可能永远　也无法实现发展致富的目的－ｏ　Ｊ。　鉴于“开发式扶贫边际效益递减与扶贫资源　越来越难以惠及扶贫对象”的现实，面对扶贫工　作中出现的贫困区域连片、贫困人口可行能力水　平不高、要素市场发展滞后、贫困人口扶持意愿多　样等现实挑战，政府财政扶贫需要提供的发展扶　持服务品种与数量越来越多。如何实现有效的供　需对接，更科学有效地扶持效率、维护社会公平，　需要扶贫工作理念创新，需要改变传统的政府　“单方供应、自我评估”的状态，需要引入市场主　体提供“政府规控、部门购买、市场提供、群众　参与”的扶贫服务新模式。财政扶贫涉及资源配　置效率与民众发展权保障，同时兼顾政策绩效考　量。考虑市场第三方服务主体在提供咨询、技术、　信息、组织等发展扶持服务的“精准性、专业性、　低成本、重服务”等特征，有效消减财政扶贫工　作中的“政府失灵”现象，政府更好发挥扶贫作　用的基本路径是政府作用机制要同市场机制衔接，　政府配置公共资源同市场配置市场资源结合进行，　由原来的包办模式变为协作模式，逐步开展并规　范政府购买扶贫服务，充分发挥政府与市场的各　自作用与优势。　三、政府购买扶贫服务实施框架设计　扶贫服务是一个涵盖内部组织管理与外部贫　困人口发展服务的系统工程，政府购买扶贫服务　的重心应为针对贫困人口发展的服务提供，扶贫　部门的职能要由原来的政府直接为扶贫对象提供　扶贫服务，转变为由社会服务主体围绕扶贫目标　开展相关服务提供活动，政府财政购买并在此过　程中进行超脱性的监督与控制，使得扶贫资金直　接作用于扶贫对象，同时支持社会组织发展，提升　社会治理水平。因此，政府购买扶贫服务的实施框　架需要加强顶层设计，重点考虑“谁来买、买什　么、怎么买、谁来卖、结果如何评价”的问题，　理顺环节关系。一是明确政府购买服务的合理性。　政府购买扶贫服务旨在提高政府扶贫公共服务水　平，提高财政资金使用效益，为贫困群众提供优质　的公共服务。二是界定政府购买扶贫服务的主体。　依据国办发［２０１３］９６号文件，各级政府扶贫管　理职能部门是各类扶贫服务的购买主体。三是理　清扶贫服务的内容。扶贫服务从服务发生时点可　分为前期扶贫规划制定、中期实施、后期评估、全　过程监测，从扶贫主题角度可分为技术咨询、专题　问题调研、（技能培训、产业发展、危房改造、移　民扶贫等）扶贫项目开展等诸多内容，也可围绕　《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》专项　扶贫设定的易地扶贫搬迁、以工代赈、整村推进、　就业促进、扶贫综合改革试点等扶贫服务内容，进