行政程序价值冲突下消防自由裁量权规制模式的选择

第２８卷第１６期总第１５８期　２０１５年８月（下）　湖北函授大学学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　ＨＵＢＥＩ　Ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｅｎｃｅ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖｏ１．２８．ＮＯ．１６（Ｇｅｎ．ＮＯ．１５８）　

Ａｕｇ．（１ａｓｔ　ｈａｌｆ）２０１５　

行政程序价值冲突下消防自由裁量权规制模式的选择　赖星宇　（公安消防部队高等专科学校，云南昆明６５０２０８）　

［摘要】消防自由裁量权是重要的消防行政权之一，在整个消防行政管理活动中都得以运用。在行政程序价值　冲突下寻求消防自由裁量权规制的价值取向，以此为指导，针对实践中的问题，探寻到消防自由裁量权的最佳规制　模式。　［关键词］行政程序价值；冲突；消防自由裁量；规制模式；选择　［中图分类号］Ｄ９２０．４　［文献标识码］Ａ　ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７１—５９１８．２０１５．１６—０４２　一、行政程序价值冲突下规制消防自由裁量权的价值取向　“行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、　步骤、时限和顺序之总和。”行政程序价值与法的价值一样具有　多元性，对不同行政法律关系的调整，针对不同行政领域、行政　内容，决定了行政程序价值的多元性。总的来看行政程序价值　具有双重性：有工具性，同时又具有目的性，二者协调统一。行　政程序工具性价值是指“行政程序因辅助行政实体性权利实　现而体现的价值”。主体通过行政程序实现权利来满足自身的　需要，从这个角度看行政程序具有工具性。另一方面，实体与　行政程序之间不仅是内容与形式的关系，行政过程也有自身的　价值追求，是独立于实体价值而存在的，即行政程序的“程序　性价值”。行政程序价值其一的目的性价值指“行政主体在实　施行政行为的过程中通过严格的程序规则所能保护和促进的　价值”。这一价值又融合正义、效率、利益、秩序和自由等价值。　从行政程序出现、存在的目的而言，实体价值与程序价值　是相辅相成的，行政程序价值之间也是协调统一的。但事实　上，行政程序价值多元会产生不同的价值准则和价值本位，从　行政程序的制定到具体的执行，每一步都是不同利益相互博　弈，最终取得妥协的过程，行政程序价值间的冲突是不可避免　的：（１）工具性正义价值与目的性正义价值的冲突。程序的公　正基本上是导致结果的公正，但程序和实体是两个独立的价值　评价体系，当二者的价值衡量标准不一致时，就出现了冲突。　这两种价值的冲突一般表现为，执行消防行政自由裁量权的行　为是违法的，但行为的结果却是正确的。还有就是，消防自由　裁量程序的设置可能会妨碍产生公正结果。这一冲突，让我们　在选择消防自由裁量规制模式时，不能简单地就决定把哪一种　价值放在本位，而是要权衡实体价值与程序价值之间的比例；　（２）目的性正义价值与效率价值的冲突。公正助于效率的实　现，但两者也存在对立关系。消防机构事务繁杂，要求高效行　政，尤其在面临危机时刻，更需要消防人员即时运用自由裁量　权来处置，这就有可能会损害程序上的公正；程序公正要求必　须按照严密的程序来行政，是一种高成本的正义，可能会忽略　了行政效率。在选择消防自由裁量规制模式时，对于二者如何　取舍呢？公正优先则意味着适用消防自由裁量时行政成本大　量消耗；选择了效率优先，当前来看成本减少但目的达到了，但　从宏观和远期来看，可能要付出更高昂的代价来弥补其所造成　收稿日期：２０１５—０５—１２　作者简介：赖星宇，公安消防部队高等专科学校训练部法律教研室副教授。　［文章编号］１６７１—５９１８（２０１５）１６—００８５—０３　［本刊网址］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｂｘｂ．ｎｅｔ　

了的危害；（３）目的性公共利益和个人利益的冲突。公共利益　与个人利益可互赢，但同时公共利益与个人利益也是对立的，　天平倾斜到任何一方都有可能侵犯到对方的利益。当我们把　公共利益优先考虑时，从维护公共利益的角度来看，则有可能　侵犯相对人的合法权益。两种价值的取舍，原则应是公共利益　优先，但如果要牺牲的私权利远远的大于需保护的公权利，则　需要执行者慎重考虑；（４）目的性公开价值与国家个人对信息　保护的冲突。在行政权日益膨胀的今天，保障相对人的知情　权，公开这一行政程序的基本价值是应该坚守的，而这一价值　面对国家秘密和个人隐私时，两者之间必然冲突。对于二者的　取舍，在消防行政自由裁量权的执行过程中对公开价值是需要　牺牲的。因为坚守公开价值和保护国家秘密，个人隐私，二者　要保护的对象是一致的，都是为了维护公正，保护相对人的权　益，所以在权衡之下，公开价值做出适当的妥协也是必要的。　消防自由裁量权需要规制，在规制模式的选择上，首当期　冲要寻求到规制模式的价值取向，这就是：平衡协调行政程序　间的价值冲突，构建两个“最低限度满足”标准——最低限度满　足行政程序的程序性价值标准，最低限度满足程序公正价值标　准。在目前“重实体，轻程序”的现实背景下，应当权衡实体与　程序之间的比例不过分偏颇一方，在立法中则应当最低限度地　满足程序性价值标准，不得因为只追求实体价值而牺牲程序性　价值。同样，现今在公正与效率之间，人们更倾向于效率优先，　但我们必须认识到这样的价值取向是非常短浅的。公正是效　率得以实现的前提。没有了公正，效率也必将从根本上受到损　害。在立法、执法和法律监督中，最低限度地满足公正标准以　此来发展效率，从而达到终极性的公正。　二、行政程序价值冲突下消防自由裁量权运用现状　消防自由裁量权存在有其必然。我国地域辽阔，各行政区　间甚至在同一个行政区内也存在区域差异，经济、社会发展不　可能在同一水准。法律是局限滞后的，面对消防管理面临的纷　繁复杂情况，消防法律法规对所调整的消防关系不可能完全概　括、罗列穷尽，赋予消防机构在法定范围内行使自由裁量权，能　增强行政的能动性，提高行政效率，维护相对人的合法权利，保　障公共权利，因而消防自由裁量权的存在是非常必要的。　消防自由裁量权是重要的消防行政权的之一，在整个消防　行政管理活动中都得以运用，总的来说以下几种：（１）对事实认　

８５　湖北函授大学学报（２０１５）第２８卷第１６期　总第１５８期　定的自由裁量。如对火灾原因调查及火灾事故责任的认定，对　重点单位火灾隐患的认定等；（２）行政行为选择上的自由裁量。　消防机构有选择具体行政行为的方式，并拥有自由裁量的权　力；（３）处罚种类上的自由裁量。消防机构对消防行政相对人　作出处罚决定时，可以在法律法规明确规定的处罚种类中进行　选择；（４）幅度上的自由裁量。消防机构可以在法律法规明确　规定的处罚范围、处罚幅度内进行选择；（５）情节认定上的自由　裁量。在消防法律法规中存在“情节较轻的”“情节严重的”等　没有量化标准的语义模糊的词汇，对情节和性质的认定就存在　较大的自由度；（６）程序适用的自由裁量。消防机构在法律规　定的情形下拥有适用程序上的自由裁量权；（７）时限上的自由　裁量。如要求行政相对人限期整改，法律对整改的时限并未作　出明确规定，消防机构获得了较为宽泛的时限选择权。　孟德斯鸿说，一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万　古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的　地方才休止。消防行政自由裁量权如果缺乏约束和规范，违背　了立法目的，相对人的权益被侵害的可能性极大，会破坏消防　法治秩序，危害不言而喻：（１）显失公平。对于类似的事例采取　不同的行政裁量处分或不同的事例采取相同的处分、情形一样　但处罚偏轻或过重、消极履行职责或不作为；（２）滥用职权。这　表现在超越和滥用权力。在没有法律授权情况下超越职权，获　取物质利益，如乱收费、乱罚款。在行使行政自由裁量权时权　力泛滥，侵犯公共利益和相对人的人身财产权；（３）缺乏平等和　人权保障意识。行政管理理论在我国存在多年，这一理论认为　行政主体与行政相对人之间的地位是不平等的。受这一理论　影响，长期以来行政行为具体实施者在行为过程中缺乏平等和　人权保障意识，出现侵犯行政相对人在行政过程中应享有的权　利，没有把握法律授权的精神且背离立法目的，导致裁量权的　滥用；（４）执法监督机制不健全。内部和外部责任机制不科学　导致了对其执法行为监督不力，落实不了对执法过错责任的追　究且实施追究难以操作。这些问题在消防自由裁量的具体执　行中都是普遍存在的。　三、行政程序价值冲突下消防自由裁量权的规制模式的　选择　以规制价值、规制主体、规制体制和规制技术作为标准，将　行政自由裁量规制可归纳为四种模式：规则规范规制模式、原　则导引规制模式、程序博弈规制模式、事后监督规制模式：（１）　规则规范规制模式。古典法治主义的观点认为，缺失法律规则　则意味着孕育出自由裁量，自由裁量被认为是法律规则存在真　空的产物。在这一理念之下，规制自由裁量权最有效的方法就　是利用明确详细的法律规范，从源头挤压其生存的空间甚至彻　底消灭自由裁量。规则规范规制模式在古典法治逻辑下应运　而生——法治优于人治，规避行政过程中个人因素对法律意志　扭曲的最有效之路径是通过完善细化法律规则对执法者提出　精确的指令。这种规则控制模式对消除不必要的自由裁量是　有意义的，但不能绝对。规则细化并非趋向无限，超过必要的　度将导致适用的僵硬和目的性正义价值的湮没；（２）原则导引　规制模式。原则导引规制模式在给予自由裁量于存在的现实　及合理空间的基础上，通过其导引功能，确定基本的框架来规　制自由裁量权的行使，同时保留主体一定的思考、判断、权衡和　定夺的空间，从而使法治基本价值与行政实际需要之间达成一　种默契。法律在面对所调整社会关系和事务的无限性时总是　捉襟见肘，而这些法律原则可以为瞬息变化和发展的社会提供　基本的法律规制框架；（３）程序博弈规制模式。程序博弈规制　模式与规则规范和原则导引的规制技术区别在，后两者强调通　过事先、外在的标准，从实体内容上来约束自由裁量，而程序规　制模式则是一种过程中的控制技术。程序博弈规制模式核心　技术是行政程序的结构调整，需要当事人的参与，强调行政程　序的程序性价值，追求行政裁量权行使的理性化；（４）事后监督　规制模式。事后监督规制模式与事先、事中的规制技术不同，　它是一种事后监控和校正机制，可分为内部的行政审查和外部　的司法审查。事后监督规制长期以来就是行政法的一项关键　的规制技术。　自由裁量权的存在是一个必然的事实。而权力如不约束　定为法治的对立面，因而必须受到一定程度的规制，这是在世　界范围内行政法学已达成的共识。消防自由裁量权应选择什　么样的规制模式，首先应从逻辑上厘清两个问题：一是行政自　由裁量权规制所要实现的价值是什么，也就是规制的价值取向　是什么？二是在这样的价值取向下应如何设计规制的模式？　规制自由裁量，是将自由裁量的行使引向理性，是对权力　恣意、人权践踏等非理性活动的抑制，这就决定了规制不是为　了最大化追求行政目的实现，而是要尽可能寻求并维持行政程　序间的平衡，实现两个“最低限度满足”标准，在这样价值取向　的指导下推进自由裁量的良性发展。基于此，对于行政自由裁　量滥用情形的复杂性，要适应社会的步伐科学的规制自由裁　量，首先要转变理念。不要固执地认为用一种模式就能解决消　防自由裁量的所有问题。应摒弃以往运用单一、封闭规制模式　的理念，以多元的、开放的、复合的意识取而代之，在规制模式　的选择上，从单一规制模式转换到复合规制模式。在复合规制　模式的框架下，对规范消防行政自由裁量的法律法规，要通过　完善立法使其科学性细化，压缩不必要不合理的裁量空问，强　化行政程序、公正的价值取向于这一权力行使的指导作用；强　化事前的法律规制和事中的程序规制，同时也要强调事后的监　督规制，三者各司其职，缺一不可；强化行政裁量权行使程序的　博弈性和公正性，使相对人积极参与进来。相对人能够通过公　平的程序行使自己行政程序中应享有的权利来影响行政的考　量和定夺，构成行政管理法律关系主体之间权利上的博弈机　制，打破行政主体对一切信息和话语的垄断，从而规制裁量主　体作出客观的判断、选择和处理。只有在这样的价值取向指导　下运用复合的规制模式，自由裁量权规制才能真正实现良　性化。