20第二章 行政权力

★YYZYQ.NO.20 ★行政管理学 ★NOV.3RD.2008 ★67

第二章 行政权力 第一节 行政权力的内涵 一 行政权力的涵义 （一）产生和发展 在西方，关于行政权力的来源的四种说法：亚里士多德的共同体说，托马斯阿奎那的神权说，卢梭的契约说，杜林的暴力说 （二）行政权力概念的内涵 定义：行政权力是国家政权的的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务，执行国家意志，履行国家行政职能的一种强制力量 具体来说，包括以下几个方面： 1.是国家政权的的重要组成部分 2.主体是国家行政机关及其工作人员 3.目的和任务是管理国家与社会公共事务，执行国家意志，履行国家行政职能 4.是一种强制力量 二 行政权力的来源，性质，特点和运行原则 （一）来源 行政权力运行的基本前提：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究 其主要来源： 第一，宪法，法律和法规是行政权力的主要来源 宪法是国家的根本大法，是国家的根本法律；普通法律依据宪法制定，不能同宪法相抵触；行政法规是行政机关为了有效地执行国家宪法和法律，履行政府职能而依法制定的各种行政管理规范的总和 第二，惯例裁决是自由裁量权的重要形式 惯例，习惯法，不成文法 运用惯例处理时，应注意： 1.不得违背法律 2.为原有法律的推论或补充 3.惯例为关系人乐于接受 4.惯例用于处理行政事务，目的在于提高行政效率，克服法制的固有缺陷 第三，授权也是行政权力的重要来源 1.法律授权，总理出国，常务副总理依法代理其职务例如 2.人为授权：以行政首长名义授权；口头授权派代表出席 第四，法理是推量裁决的基本依据 法理是法律的来源，法律又是行政权力的来源，所以 （二）性质和特点 1.行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现 a..在剥削阶级统治的国家，实质都是为其统治阶级的政治统治服务的 b.社会主义国家，一切权力属于人民，为人民服务 2.我国的行政权力的特点： 第一，服务性或人民性，表明行政权力从属于人民 第二，派生性或执行性，表明行政权力是由国家权力机关派生的，从属于最高国家权力机 关，任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志 第三，统一性或垂直性，表明中央行政权力和地方行政权力，行政权力和国家权力的其它组成部分是统一的，不可分割或分立，而是垂直行使的，国务院对地方各级政府实行统一领导。 少数民族区域自治和一国两制并不意味着国家行政权力的分离或分立 第四，权威性或强制性，行政权力是国家力量的象征 （三）行政权力运行的基本原则 现代行政是政治民主基础上的法制行政 第一，以民意为基础：国家行政机关任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志 第二，以政策为依据。“政党是现代政治的生命线”（S.诺依曼）。政党是综合民意，代表民 意的社会政治组织。执政党通过综合民意，提炼政策，通过政策领导政府，影响政府行为，是现代民主政治的常规形式。所以，国家行政权力的运行，必须以执政党的政策为依据，接受执政党的政策指导。 第三，以法律为准绳。通过立法或行政机关，及时地将执政党的成熟政策制定为法律或法规，是现代国家管理的基本模式。 三 行政权力的功能和分类 （一）其基本功能 第一，管理国家和社会公共事务，维护国家和社会的正常秩序 第二，组织调控国家经济文化建设，增进人民福利 第三，维护国家的主权和领土完整 1.在国家和平时期，对外职能主要是维护国家和国民的安全 2.在国家受到严重威胁时，作为一种紧急措施，依法授予行政首长更大的权力，以增强政府的迅速反应能力 第四，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用，因此在在发挥其 积极建设功能的同时，要注意加强监督。 （二）行政权力的分类 在单一制国家中，行政权力可以分为中央行政权力和地方行政权力。我国是单一制国家，中央行政权力主要包括三大类： 1.行政性立法权：为部门立法权，制定行政法规 2.行政性管理权： a.从管理层次上来看，中央政府的行政管理权属于最高行政管理权限，管理国务院及其各部，各委员会的的工作，管理不属于各部，各委员会的全国性公共事务，管理和协调地方各级人民政府机关党的工作 b.从管理内容上来看：各方面，如经济，教育，科学，文化，卫生，民族事务等等 3.行政性决定权力 a.改变或撤销各部，各委员会发布的不适当的命令，指示和规章,改变或撤销地方各级行政机关的 b.批准省，自治区，直辖市的区域划分,批准自治州，县的建制和区域划分 c.决定省，自治区，直辖市范围内部分地区的戒严 d.审定行政机关的编制 等等 （三）行政权力与行政管理过程★ 行政权力贯穿于行政管理过程的始终，体现： 第一，在行政管理过程中体现为行政组织(C04)的权威。具体包括行政领导(C05)权，行政决策(C06)权，行政监督(C10)权等等 第二，在人事行政(C07)中，体现为人事决定权，主要包括考试录用权，任免权，考核权，奖惩权，处分权等等 第三，在财务行政(C08)中，体现为财政和财务决定权，包括预算决算编制权，会计检查或审计权，计划审批权，行政经费支配权等等 第四，在机关管理(C09)中，体现为行政事务处理权，主要包括程序性决策权，行政事务督办权，行政经费使用权和日程事务处理权

第二节 行政权力与行政体制 一 行政体制的内涵及形式 （一）行政体制的内涵及特点 行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织，行政制度和行政关系的集合体。具体来说，包括以下三方面的涵义： 第一，行政权力决定了行政体制的状况，而行政体制是行政权力的外部表现形式。 第二，行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置和 划分。 第三，行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的状况。 （二）行政体制的基本形式 第一，集权制（逐级集权制）行政体制 1.国家行政权力大多集中于中央行政机关 2.地方国家行政机关隶属于中央行政机关，是中央机关的执行机关，并向中央机关负责 3.地方国家行政机关也存在下级服从上级的指挥命令系统 4.地方政府或下级政府的一切行政决定和措施，必须依照中央政府或上级政府的决定和措施办理 领导和被领导，指挥和服从 有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统 代表国家：法国。 第二，分权制（分层集权制，分级集权制）行政体制 主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制 1.中央政府只把维护国家共同体存在和发展所需要的那部分行政权力集中起来，地方共同体的绝大部分权力由地方政府执掌 2.地方政府和中央政府之间不存在直接的隶属关系，除就国家和地方共同体的共管事务向中央政府负有一定责任外，就辖区内地方共同体的事务可以全权处理 3.中央政府对于地方共同体其权限范围内的事项不加以干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治 但是，在一级政府内部，存在着层级关系，其行政权力也是集中的 代表国家：美国是联邦分权制国家，英国是单一分权制国家（联邦制和单一制是两种国家结构形式） 第三，均全制行政体制。孙中山所倡导 1.发达的地方自治制度，民主政治的基础得以稳固 2.国家权力的统一，民主政治的功能得以发挥 但应注意，无论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制 二 行政权力的集中与分散 （一）集权制利弊分析 优点： 1.命令统一，步调一致 2.指挥灵便，行动迅速 3.事权集中，责任分明 4.层级节制，统筹兼顾 5.保证上级决策或领导意志得到最有效的贯彻执行 集权制具有行政官僚的普遍特征，适用于政府组织内部的自身管理，行之有效。如果无限扩大到社会生活方方面面，则会出现一个高高在上，脱离现实的绝对权威。其缺陷 1.过分集权，积极性创造性 2.严密的等级制和程序化管理，不能因时因地制宜，丧失对环境的弹性适应能力 3.容易造成专制，造成一个没有限制和约束的权威系统 （二）分权制利弊分析 优点：一定程度上克服了集权制的缺陷 缺陷： A.行政委员会制的缺陷： 1.行政首长权威有限，不易指挥，责任不清 2.整个行政组织和行政事务被分成许多小王国 B.地方分权制的缺陷： 1.政府无法有效集中人力无力财力，平衡协调指导国家和社会的发展，各地区发展不平衡，尤其是在地区差异和社会差异较大的国家，尤为不利 2.诸多地方政府各行其是，造成地方主义泛滥和地方政府之间矛盾和冲突 （三）集权与分权的模糊选择：将二者结合 （四）社会主义国家为集权制与分权制的有机结合创造了条件 A.马克思为社会主义国家集权制与分权制的有机结合奠定了理论基础 马克思认为，中央集权制是社会主义国家行政体制的实质和主体，地方分权制是必要补充。表明： 第一，作为共产主义第一阶段的社会主义时期，应实行中央集权制，建立统一的社会主义国家 第二，社会主义中央集权制不排斥地方自治，通过发达的地方自治，消除官僚制度和官僚主义弊端 第三，集权和分权是相对的，在社会主义初级阶段，中央集权有利于消除中世纪分散状态，打破省区之间的政治经济文化壁垒，建立统一的社会主义伟大事业 B.社会主义制度为社会主义国家集权制与分权制的有机结合提供了现实条件 社会主义民主集中制是在广泛的政治，经济与社会民主的基础之上的行政集权制：决策要有广泛的民主，一定要通过广大人民群众；执行需要有效的集中，需要一支素质好能力强的职业化公务员队伍。前者标志着政治的发展，既人民当家作主问题，后者标志着行政的发展既科学与效率问题。 可能性，并未实现 三 我国行政体制的改革与发展