社会组织承接政府转移职能的法制思考
- 格式：doc
- 大小：27.00 KB
- 文档页数：7
社会组织承接政府转移职能的法制思考作者：饶明辉来源：《行政与法》2012年第11期摘要：随着我国政府职能转变步伐的逐步加快，社会组织如何承接政府转移职能的问题日益凸显。
本文立足于法制层面，结合深圳市的实践，探讨了政府转移职能和社会组织培育的关系，分析了社会组织承接政府职能的依据，从国家（深圳市政府）层面讨论了社会组织承接政府转移职能方面的法治化实践，剖析了社会组织承接政府转移职能存在的问题，并提出了相应的改进建议。
关键词：社会组织；政府职能；承接；转移中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0045-04收稿日期：2012-07-28作者简介：饶明辉（1978—），男，江西赣州人，深圳市人民政府法制办公室法制研究所助理研究员，法学博士，研究方向为法学理论、知识产权法、行政法。
随着社会主义市场经济体制建立和完善，我国政府职能转变步伐正在逐步加快。
一般说来，我国要打造的政府职能主要包括四项基本职能：经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。
当前，我国各项改革处于攻坚阶段，发展处于关键时期，社会矛盾凸显。
社会管理和公共服务职能迫切需要提升和强化。
于是，近年来，促进社会组织建设，创新社会管理，已经成为我国各级政府工作中的一项重要内容。
2012年国务院《政府工作报告》明确要求，要加强和创新社会管理，强化政府社会管理和公共服务职能。
在我国社会建设与社会管理工作中，特别是在城乡社区自治和提供公共服务方面，社会组织的健康发展有着重要地位和作用。
而要培育社会组织，离不开政府职能的转变，因为社会组织是政府转移职能的最佳承接者。
但是，社会组织如何承接政府转移职能则缺乏相应的制度规范。
本文拟结合深圳市的实践，对该问题做出法制层面的思考。
一、政府转移职能与社会组织培育从我国现有政策来看，政府对社会组织的培育主要是通过两个途径：第一，将转移出的政府职能交给社会组织；第二，采取政府购买服务或资助等方式扶持社会组织，这可以认为是政府职能的委托。
转移职能和委托职能两种培育方式各有特点。
首先，就转移职能而言，职能性质发生变化，原有的政府职能转化为社会功能与市场功能，实质上属于政府权力边界的收缩。
其次，就委托职能而言，职能仍然在政府手里，只不过是职能的实现方式发生了变化，由政府提供变为由社会组织代政府提供。
政府与社会组织之间为委托与受委托关系，实际上属于合作关系。
而且，主导权仍在政府手中。
通过比较可以发现，政府职能的转移更符合行政管理体制改革的根本目的，与构建服务型、有限型政府理念相契合，应当成为社会组织建设的重点。
本文“社会组织承接政府转移职能”是狭义的政府转移职能，即指由社会组织承接经由政府转移出的职能。
二、社会组织承接政府转移职能的依据（一）构建互动合作的新型政社关系的需要当前，我国正在着力构建互动合作的新型政社关系。
所谓“互动合作”，是指政府将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项基本职能履行好，同时把应由市场与社会承担的职责归还给市场与社会，充分发挥市场和社会的作用，从而形成政府与社会既有分工又有合作的良性互动合作关系。
要构建这一新型政社关系，就必然要求政府转变职能。
政府转变职能的关键一环就在于将那些原本由政府承担而市场经济要求剥离出来的职能向社会组织转移。
（二）社会组织具备承接政府转移职能的独特优势相关研究及国外发展经验表明，社会组织在承接政府转移出来的部分社会管理与公共服务职能方面有着独特优势。
正如有学者指出的，与政府统一、层级、全局的管理模式不同，社会组织作为一种社会自治机制，其行为特点是贴近社会的、多元的、志愿组合的、公民个体基础的、参与式的。
具体而言，其独特优势如下：第一，在教育、医疗、社会服务、文化发展等主导性服务领域，社会组织可以提供多元化的选择。
第二，在弱势群体或特殊人群的服务领域，社会组织因其分工细致、贴近服务对象的特点而更具有效率。
第三，社会组织因其广泛的参与性，在自我组织、自我治理等方面具有优势。
[1]（p189-224）（三）社会组织规模不断扩大，作用日益显现目前，我国初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。
据统计，2007年至2011年，全国依法登记的社会组织从35.4万个发展到46万个。
[2]深圳社会组织发展迅速。
截至2009年12月底，深圳市依法登记的社会组织为3760个，其中，社会团体1521个，民办非企业单位2238个，基金会1个。
两年过去，截至2011年12月底，深圳市社会组织达到了4442个，比2009年增长18%，其中，社会团体1772个，比2009年增长17%，民办非企业单位2651个，比2009年增长18%，基金会19个，比2009年增长18倍。
[3]社会组织在经济社会发展中提供服务、反映诉求、规范行为的作用日益显现，已经成为社会主义现代化建设的一支重要力量。
三、社会组织承接政府转移职能的法治化实践（一）政府转移职能法治化的提出社会组织承接政府转移职能虽然没有法律的明确要求，但是，我国对于政府职能转变的法治化要求则是确定无疑的。
政府职能转变的法治化要求本身似乎也暗含着社会组织承接政府转移职能的法治化内涵。
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，依法行政的基本原则之一就是“必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进。
”在这里，政府职能转变与依法行政发生了关联，国家要求将政府职能转变纳入法治轨道，实现政府职能依法转变。
2008年3月3日，中共中央国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》强调了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革必须坚持按照法治政府建设要求，与建设社会主义法治国家相协调，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，加强依法行政和制度建设。
自此，政府职能转变被纳入了法治政府建设体系当中。
2007年5月1日实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》则在行政法规层面实现了政府组织机构和人员编制的法制化。
该条例第3条规定：“地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。
”政府职能转变所应遵循的精简、统一、效能原则被法律确定下来。
（二）深圳市政府转移职能的法治化进程2008年，《中共深圳市委深圳市人民政府关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系（试行）〉的决定》在深圳市法治政府建设指标体系中专门设置了“机构、职责和编制法治化”指标，分别从机构依法设置、机构职责依法确定和人员编制依法核定三个细项指标入手，对政府机构、职责和编制提出了全面法治化要求。
2008年9月24日，深圳市发布了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，提出要从体制机制上规范政府、市场、社会三者的关系，培育社会自治能力，强化市场功能，完善政府职能，拓展社会组织的发展空间。
要结合新一轮行政管理体制改革，将各部门可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，通过向社会购买服务来实现公共责任和义务。
而部市协议的签署和落实则为深圳市社会组织承接政府转移职能提供了契机。
2009年7月20日，《民政部与深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》规定：“促进政府转移职能，能够由社会组织承担的公共服务，尤其是新增的公共服务，可采用政府购买服务、委托承担等方式，支持社会组织提供公共服务。
”2010年，深圳市在社会组织承接政府转移职能的制度化建设方面迈出了重要一步，即出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》。
这一文件对政府职能转移委托工作的总体目标、政府转移职能或委托事项的范围、转移委托的步骤和要求等方面都提出了具体的要求。
最值得关注的是《深圳经济特区社会建设促进条例》的出台。
该特区法规已由深圳市人大常委会通过并已于2012年3月1日起实施。
该法专门用一个章节（第4章“社会组织”）12个条款的篇幅对社会组织做了具体规定。
它是深圳市在社会组织承接政府转移职能方面做出的重大立法。
该法第45条规定：“推进行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术和市场服务等政府公共管理职能依法向符合条件的社会组织转移。
市、区政府应当制定并公布年度转移社会服务与管理事项目录。
”此外，民政部门也加快了社会组织领域的立法步伐。
如《深圳市非营利组织条例》和《深圳经济特区行业协会商会条例》等地方性法规和特区法规已列入立法计划，并且正在起草之中。
（三）深圳市社会组织承接政府转移职能的法治化探索⒈确定了需要向社会组织转移的政府职能范围。
根据《深圳经济特区社会建设促进条例》第45条，需要向社会组织转移的政府职能范围主要包括：推进行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术和市场服务等政府公共管理职能。
《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》则规定了一条原则：凡是社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事项，都要转移委托出去。
该实施方案进一步将社会组织承接的政府转移的职能范围限定为：深圳市机构改革中，政府各相关部门“三定方案”明确不再承担和不直接办理的工作事项。
其中，可分为两类：第一类是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项。
例如，深圳市第八轮机构改革中新组建的市场监督管理局就不再从事质量奖励、推广先进的质量管理方法、推行采用国际化标准和国外先进标准、推进工业计量现代化、重大专利项目的实施与服务和技术性评审的事务性工作等。
这些不再从事的工作事项便可以向社会组织转移，由社会组织承接。
第二类为政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。
例如，由司法行政部门承担的禁毒帮教职责，近年来就是通过政府购买服务方式部分地委托给了社工服务机构。
⒉初步规定了社会组织承接政府转移职能的程序。
《深圳经济特区社会建设促进条例》第45条要求，市、区政府应当制定并公布年度转移社会服务与管理事项目录。
这一法律规定实际上要求市、区政府在社会组织承接政府转移职能过程中履行一项义务：科学、合理、合法地确定社会组织承接政府转移职能的范围，制定年度转移社会服务与管理事项目录并予以公布。
对于第一类政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项，政府部门应当主动退出，社会组织可以自行决定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规、规章进行监管。
对于第二类政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托社会组织办理。
具体步骤是：政府相关部门发布转移委托工作事项的信息，社会组织向政府相关部门申请承接政府工作事项，政府相关部门确定受托单位，签订《委托协议书》。
