新公共服务理论视阈下的高校管理
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社会探索
新公共服务理论视阈下的高校管理
●叶锦文
［内容提要］新公共服务理论是一种强调高效、民主服务公民的新理论。在新公共服务理论的视阈 当前 我国高校管理存在“管理”色彩浓厚，“服务”意识淡薄；管理制度陈旧，服务效率低ｌ下等缺陷，迫切要求以新公 共服务理论指导高校管理改革，构建服务型高校管理。服务型高校管理的构建首先要求高校管理者转变角色，增 强服务意识，同时也要求构架扁平化的组织结构体系，建立和完善服务绩效评估制度、服务承诺制度、首问责 任制度等的建设，促使服务意识向服务行为转化。 ［关键词］ 新公共服务理论 高校服务型高校管理
中图分类号：Ｇ４７１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３—０６７０（２０１１）１２—０１１８～３
一．新公共服务理论的内涵与核心理念
所谓新公共服务，指的是公共行政在公民本位理念的
指导下，通过法定程序，为公民服务的一套治理理念。新公
共服务理论的核心理念主要有：第一，强调“服务”而不是
“管理”，政府应当成为公共服务的供给者，公务员的重要
作用是建立对话和协商机制，创设公民表达民意的途径，并
且协调各方意思，旨在建立共同的公共利益观念；第二，社
会治理要求以服务代替治理，鼓励公民参与，注重政府与公
民之间平等、合作的新型互动，促进政府与公民、公民与公
民之间的相互信任与合作，注重发挥多方力量组成的集体
合力使计划得以实施，政策得以贯彻；第三，服务的对象是
公民，而不是顾客，公务员不仅要依法行政，既对上级负责，
也对公民负责，更应当提供高效、高质量的服务，并且防止
滥用公共权力和谋取私利。
新公共服务理论的倡导者是以美国公共行政学家珍妮
特．Ｖ・丹哈特（Ｊａｎｅｔ Ｖ Ｄｅｎｈａｒｄｔ）和罗伯特・Ｂ・丹哈特（Ｒｏｂｅｒｔ
Ｂ．Ｄｅｎｈａｒｄｔ）为代表的一批公共行政学者。他们在反思和批
判了新公共管理的企业家政府理论的缺陷，在民主理论、
公民理论及后现代主义的理论基础上，提出具有前瞻性的
新理论。新公共服务以谋求公共利益为理念，把行政人员的 工作定位为公共服务，要求行政人员必须为公民服务，政府
应建立一个以公民为中心的治理系统。但是这并不意味着
它全盘否定了新公共管理理论，它本质上是对新公共管理
理论的一种扬弃，既有继承，又有创新，二者既有共同点，
又有差异。例如，二者都质疑官僚行政、重视效率价值，但
二者在职能定位、回应对象、利益诉求、价值取向、组织结
构等方面有所不同。 与新公共管理理论相比，新公共服
１．ＩＲ 务理论对政府的职能定位为服务而不是掌舵，服务对象是
公民而不是顾客，重视公民权而不是企业家精神，更加关注
民主价值和公共利益，更加强调服务意识和服务效率。总
之，新公共服务是严重更加注重价值理性的管理模式。
＝ 新公共服务理论视阈下的高校管理
（一）新公共服务理论视阈下高校管理的偏失
Ｉ．“管理”色彩浓厚，“服务”意识淡薄
长期以来，我国高校管理体制普遍存在泛行政化的倾
向，学术权力明显弱化，行政权力经常凌驾于学术权力和学
生权力之上，行政权力干预或取代学术权力和学生权力的
现象时有发生，是明显的集权型、管制型行政。 有学者
指出，中国高等管理的这些现象将直接导致到教学与科研
工作的弱化、边缘化，不仅与高校的中心任务与价值取向相
违背，也不利于高校稳定有序地发展。改革开放以后，为适
应社会主义市场经济的要求，政府改变了对高等教育统包
统揽的思维，逐步实行简政放权。
从此，高校获得了更多办学的自由空间，但高校之间的
竞争愈演愈烈，高校的办学环境和内外部关系发生了深刻
的变化。特别是高等教育实行收费制度后，大学生与学校的
关系发生了质的变化。高等教育实行收费制度后，学校与学
生之间形成新型的法律关系，从民事法律关系上讲，大学生
与高校是一种建立自愿和平等基础上的服务契约关系。具
体地说，大学生不仅是受教育者，也是教育的消费者，作为
消费者有权要求得到优质服务，收费者即高校有义务向消
费者提供优质的服务。这是市场经济的基本规则，高校当然
不能例外。这些深刻的变化要求高校管理理念的变革，亟待
高校管理实现由“管理”到“服务”的角色转变。
２．管理制度陈旧，服务效率低下
有学者认为，大学生命的真谛在于学术自由和以人为
本，大学的理念就是在一个不断复杂化的社会里培养学生
的公民责任意识，其中，学生在学校期间参与学校管理的实
践就是教育的最好方法之一。 然而，我国各高校的管理
模式大多是科层制的管理模式。在科层制的管理模式 行
政决策容易集中于高级领导，行政决策不够公开透明，影响
决策的公正性，而且高层领导由于种种原因，很难听到一线
教师和学生的真实意思， 睛无法上达，决策的科学性也难
以保证。同时，因为科层制下学校行政的层级或部门过多，
办事效率势必不高，这将给广大师生带来诸多不便，很难高
效地为广大师生员工服务。
我国高校往往通过缺乏弹性的制度，以同一种量化指
标对专业ｌ生质不同，要求各具特色，教学过程各不相同的教
师的教学成效和学生的学习状况进行评估。例如，统一的教
育大纲、课程设置标准，统一的教育措施和政策，统一的考
试和评价，这些不仅束缚了师生自主性和创造性的发挥，也
根本不可能达到“育人’的教育目标，最多只能是“制器”。
没有规矩，不能成方圆，高校治理当然离不开制度以维
持稳定性，但是高校作为社会创新的基地，培养人才的摇
篮，更需要教师与学生能够发挥自身的积极性和创造性。
这种“集权”式的管理方式遏制了教师与学生积极性和创
造性的发挥。因此，高校管理应实现由“集权”管理到“民
主”管理的转变。
当前高校管理存在的这些缺陷，迫切要求以新公共服
务理论指导，构建服务型高校管理。
（二）建设服务型政府对高校管理改革的启示
高校管理作为社会管理的重要组成部分，其管理理念
和管理制度必然受到社会管理思想变革的深刻影响。当前，
中央和地方政府建设服务型政府目标的提出，对构建服务
型高校管理具有示范的作用。不仅如此，构建服务型高校管
理还具有独特的意义。教育的根本任务是育人，育人又是一
项艰难的人文使命，它要求坚持以人为本的原则，始终对学
生进行人文关怀，这与新公共服务理论的理念相契合。
可以说，为广大师生服务是高校管理应有之义。换一
种角度看，高等教育的使命是培养人才、科学研究、服务社
会，这一特质决定了其社会地位和声誉是依靠教学、科研
和社会服务过程中长期积累起来的。这也说明教学、科研乃
是学校工作重心，为教学、科研工作服务乃是高校管理之本
位。学校教学、科研的主体是广大师生，实行服务型的管理
模式，有利于激发广大师生的积极性、主动性和创造性，从
而促进教学，科研事业的蒸蒸日上。 由此可见，将新公
共服务理念引入到高校管理中，构建服务型高校管理是必
要的。
服务型高校管理，是将高校管理人员根据学校规章制
度以及上级授予的职权，通过对学校行政工作进行策划、 ２０１ １年第１２期《发展研究》
组织、和协调，有效地服务于教学、科研活动。根据新公共
服务理论的核心理念，服务型高校管理包括三层涵义：一
是依法服务，即高校管理人员按照法律规范、学校规章制度
行使职权，不徇私舞弊，公正、公开、公平处理学校公共事
务，努力提高依法行政的水平；二是务实服务，即高校管理
人员应强化绩效观念，反对形式主义、官僚主义，提高行政
效率，在尊重客观现实的前提下，勤奋工作，务求实效；三
是责任服务，高校管理人员应立足岗位，履行岗位职责，并
且在个人有过错的情况下自觉承担行政责任，因为教育行政
是一个权力与责任对等的领域。
三、构建服务型高校管理的策略
（一）转变角色，增强服务意识
以新公共服务理论为基础，构建服务型高管理的前提
是高校管理者应转变角色，增强服务意识。在行使高校管
理权力时，高校管理者应摆正位置，尽快从决策者、管理者
的角色转向服务者的角色，树立全心全意为师生服务的意
识。在新公共服务理论的视阀下，高校管理者的角色应该是
管理者与服务者的有机统一。
也就是说，高校管理者应该在管理中体现服务，在服
务中体现管理，真正做到以师生为本。以师生为本，要求既
要为广大师生提供良好的学习、工作和生活环境，更要引导
师生实现全面协调可持续发展；既要尊重师生的主体性，激
发师生的潜能，促进师生多样化发展，又要把师生的科学发
展作为行政管理的出发点和归宿，使师生多样性发展形成
合力，促使学校可持续发展。
实现角色转变的前提是思想观念的转变，高校管理者
要从三个方面转变观念：
其一是教育观。教育观是否科学至关重要。能否正确
认识高等教育的根本任务和功能，将影响到是否能够自觉
地为教师和学生的自由全面发展创设环境和提供保障，是
否能够正确摆正行政、教学、科研的位置，也就是是否自觉
地践行服务理念。
其二是发展质量观，发展质量观将内在地影响甚至决
定这种管理、评价的观念、手段与方式。高等教育的质量观
是由人才培养质量、知识生产质量和教育服务质量有机构
成的整体。高校管理者应该从人才培养、知识生产和教育
服务三者有机统一的教育质量体系进行统筹规划，合理分
配资源和加强科学管理。
其三是管理观。高校的建设与发展，核心要素是人，是
广大师生。只有为学术繁荣和人才培养创造更好的环境与
条件，才能调动教师与学生的积极性和主动性。 只有实 现教育观、质量关和管理观的转变，才能为角色转变奠定
思想基础。
实现角色转变的关键是由服务意识转化为服务行为，
即由意识指导实践。为促进服务意识向服务行为的转化，提
高服务水平，要求实行全员服务、全过程服务、规范化服务
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