第三章 行政行为概述

第三章 行政行为概述

第一节 行政行为的含义与特征

主要知识点：

掌握行政行为的含义，了解行政行为的特征。

一、行政行为的概念

行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。

1、是行政主体所作出的行为。（主体要素）

2、是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。（权力要素）

3、是具有行政法律意义的行为。（法律要素）

下列何项属于行政行为（ ）

A、某县民政局建办公楼的行为

B、某县民政局起诉建筑公司违约的行为

C、某县民政局越权处罚违约建筑公司的行为

D、某县民政局依建筑合同奖励建筑公司的行为

下列行为中，属于行政行为的有（ ）

A、行政机关购买办公用品

B、行政机关制定规范性文件

C、发布天气预报

二、行政行为的特征

（一）公共服务性

人民设立政府，用税收维持政府的运作，其目的就在于获得公共服务，获得安全、自由、秩序等公共物品。

行政管理是服务，应当无偿提供，不得与民争利。

民事法律行为——有偿

行政行为——无偿

（二）从属法律性

行政行为依据法律进行，不得违反宪法、法律的规定。

行政机关的组织方式决定：不是由人民公选决定，而是多是由任命方式产生；

行政机关的性质决定：是权力机关的执行机关；

行政行为的性质决定：与人民日常生活关系密切、启动频繁、效力特殊、对效率的要求较高。

(三)裁量性

任何法律法规，无论如何严密，都不可能将行政机关的每一个行政行为的每一个具体细节都予以细密规定。

社会经济的发展变化和法律的相对稳定。

行政主体可以依据法律的规定，以具体的行政管理环境为依托，在法律规定的幅度内根据法律的精神选择采取具体的行为方式； 法律的规定是有限的，而行政主体面对的行政环境是千差万别的；

实现行政管理职能的现实需要；

行政行为的裁量性与行政行为法律从属性是辩证统一的：裁量性以从属性为前提，从属性以裁量性为保障；

裁量权应当受到制约，防止滥用。

（四）单方意志性

一般情况下，只要在行政组织法或法律、法规的授权范围内，行政行为的作出不需要与行政相对人协商或者征得其同意，即可自行决定和直接实施。

（五）效力先定性

效力先定是指行政行为一经作出后，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人和团体都必须遵守和服从。

（六）强制性

行政行为是法律的一种实施，是法律在相应领域或事项上的表现，于是法律的强制性就必然体现为行政行为的强制性。虽然现代行政法学不再强调行政行为实施的强制性，而强调行政行为的可接受性和行政相对人的自愿性，但这并不排除行政行为以强制为后盾。

一般情况下，行政行为作出后，行政相对人就得服从，否则行政主体可以强制行政相对人履行其行为规定的义务。

1）出自行政效率要求和维护行政权威的需要；

2）强制性包括两个层面：约束行政相对人主动履行、不主动履行时可以进行行政强制；

特别情形：如行政指导以非强制性为特点。

特征之间的关系

行政行为的上述特征，使其与民事行为有着本质的区别，从中我们可以看到行政主体在行使行政职权的优势地位（法律给予的特殊对待）。

1.公共服务性是基础和前提；

2.法律从属性是根本要求；

3.其它属性必须满足上述两特性。

案例： 宜宾市21岁的女司机张某开车撞人后，驾车逃逸，结果被抓获。除对其处以拘留15天、罚款2000元处罚外，交警部门还根据新的《道路交通安全法》规定，对其作出“终身禁驾”的处理，成为宜宾“终身禁驾”第一人。

思考：体现了行政行为哪些特征？

第九十九条

有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：

（一）未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；

（二）将机动车交由未取得机动车驾驶证或者机动车驾驶证被吊销、暂扣的人驾驶的；

（三）造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的；

（四）机动车行驶超过规定时速百分之五十的；

（五）强迫机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规和机动车安全驾驶要求驾驶机动车，造成交通事故，尚不构成犯罪的；

（六）违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的；

（七）故意损毁、移动、涂改交通设施，造成危害后果，尚不构成犯罪的；

（八）非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的。

行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。

第一百零一条 违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。

造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。

第二节 行政行为的分类

主要知识点：

掌握行政行为的各种分类，理解抽象行政行为和具体行政行为的区别。

对行政行为进行相应的分类，不仅是理论研究的需要，而且也是认识各类行政行为的具体特征，分析行政行为是否合法、有效，确定行政救济机制的现实需要。

一、内部行政行为与外部行政行为

区分标准：适用与效力作用的对象的范围

内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。

如，行政处分；上级对下级的行政命令。 外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行为。

如，行政许可；行政处罚。

区分意义

内部行政行为不适用行政复议和行政诉讼程序，外部行政行为在符合法定条件的情况下可以适用行政复议和行政诉讼程序。

案例

原告：王某

被告：某海关

某市外经贸局

某市外经贸局干部王某随市经贸代表团到国外进行考察，并在考察途中先后购买了价值3.2万余元的金银首饰、化妆品等，欲带回国内，被中国海关没收，并被处以3000元的罚款。后来，王某所在的市外经贸局又给予王某行政记大过处分。王某认为自己用自有的资金购买自用商品，并无走私意图，海关和本单位对自己的处罚过重，因此向市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销海关的处罚和市外经贸局的处分。市中级人民法院受理了王某对海关的诉讼请求，但驳回了王某提出的撤销行政处分的诉讼请求。

[案例思考]

法院的做法是否正确？为什么？

分析：

法院的做法是正确的。因为行政处分是内部行政行为，不是法院的受案范围。

二、抽象行政行为与具体行政行为

区分标准

一是具体行政行为所针对的对象是特定的，而抽象行政行为所针对的对象是不特定的；

二是具体行政行为不具有普遍约束力，而抽象行政行为具有普遍约束力；

三是具体行政行为只能适用一次，而抽象行政行为可以重复适用；

四是具体行政行为的效力及于以前，抽象行政行为的效力及于以后。

抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。

如，制定行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。

具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。

区分意义

《中华人民共和国行政诉讼法》 （1989） 第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

A、市政府作出两个不同的规定：

“在2010年前在本市已领取车牌的车主必须交城市扩容费1000元”

“今后凡在本市申领个性化车牌的车主必须交城市扩容费1000元”

第一个决定由于行为对象即车主是固定的，可以统计的，因而属于具体行政行为；第二个决定由于车主是不固定的，无法事先统计的，因而属于抽象行政行为

B、“对张三昨天在公共场所吸烟行为罚款100元”

针对已经发生的事项作出的，该决定施行后就失效了，不得再用该决定去约束李四的行为或张三后天的同类行为。

“凡在公共场所抽烟的，必须罚款100元，该规定从颁布之日起施行。”

（一个适用于将来事项的，可以反复适用的规则）

实践中，有时会发生抽象行政行为与具体行政行为同时在一个法律文件中出现的情况。

例如，行政机关将属于李四的树列为国有的古树名木并禁止任何人破坏的行政决定，就是一个集两种行为于一身的行政行为。将李四的树征为国有并确定为古树名木的行为，对象确定，是具体行政行为；禁止任何人破环古树的命令，相对人不确定，是抽象的行政行为。

案例

某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。据此，市工商局将乙、丙、丁三家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。三家屠宰场遂提起行政诉讼。

[问题]

（1）市政府的通告属于何种类型的行政行为？

（2）谁是此案的被告？

（3）此案乙、丙、丁是否有权提起行政诉讼？

（4）颁发定点屠宰标志牌属于何种性质的行为，工商局、卫生局能否据此吊销乙、丙、丁的执照和许可证？ （1）市政府的通告属于具体行政行为。本案中市政府发布的通告，明确确定只给甲发放定点标志牌，而该市原仅有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，这就意味着剥夺了乙、丙、丁三家屠宰场的屠宰资格。可见，该通告是针对定点屠宰这一特定的事和甲、乙、丙、丁特定的人作出的，侵害了乙、丙、丁三家屠宰场的公平竞争权，属于典型的具体行政行为。

（2）市政府、市工商局、市卫生局均可成为本案的被告。

（3）乙、丙、丁可以提起行政诉讼。

（4）行政许可。不能据此吊销乙、丙、丁的执照和许可证。

三、羁束行政行为与自由裁量行政行为

区分标准：受法律规范拘束的程度

羁束行政行为，是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。

例如，《身份证法》规定居民身份证按有效期分为三种：10年、20年和长期，并且对发放这三种身份证的年龄条件作了明确规定：16周岁至25周岁（10年）；26周岁至45周岁（20年）；46周岁以上的（长期）。

这种条件下，公安机关在决定给某公民该发哪种身份证时，没有自由裁量的余地。

再如，税务机关征税。

征税对象：

《个人所得税法》第一条

在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。

在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。

征税范围：

第二条 下列各项个人所得，应纳个人所得税：

一、工资、薪金所得；

二、个体工商户的生产、经营所得；