朝阳区工资统一发放工作的分析与研究

朝阳区工资统一发放工作的分析与研究

工资统一发放是财政国库管理改革的组成部分。它打破了原有的财政性资金人员经费的缴

拨方式，变为由国库集中支付，实现了财政国库管理改革的基本思想。工资统发改革是规范收

入改革的具体表现形式，是一次触及到每一个财政供养人员切身利益的工作，财政的各项举措都会遇到来自不同方面的压力。这就要求我们做到，慎重处理工作中的每一个环节，充分估计

可能遇到的困难，通过各项具体工作的实施，促进改革深化。

一、目前正在使用的工资统发体系框架

从朝阳区工资统发改革的初期开始，我们就对工资统发体系中的各个环节建立了相互制约的机制。经过区财政局、人事局、编办、组织部四部门的探索和实践，结合统发软件系统的进

一步完善，现在已经形成了由四家审核，由统发单位填报数据，相对稳定的管理、操作模式。

这样的模式重点强调了各个环节的职能，清晰划分了彼此之间的权责。同时，工资统发体系的

建立，也为国库管理改革建立新的缴拨方式摸索出一条道路。

就全区工资数据产生、流转的过程而言，本着数据采集与数据审核相互分离的原则，在基础数据录入和每个月的工资产生发放的过程中，每个统发单位和主管部门都有自己的岗位、职

责划分。

首先，一个单位要纳入工资统发，人事和财务部门要在财政指导下完成本单位所有人员基

础数据的录入，经人事局、编办、组织部审核无误后，方可作为基础信息进入设置在财政局的工资统发数据库中。

每月各单位发放工资时，应根据这个月本单位人员工资的实际变动，在客户端软件对该月

上报数据进行修改。此后，统发单位将数据软盘和纸制的“工资明细表”同时报送财政局。财政

局相关岗位将预算单位上报的数据读入统发数据库，以供其他三家主管部门审核。

区人事局、编办、组织部对财政统发数据库中的当月数据进行审核，发现问题直接通知有关预算单位。接到通知的预算单位对上报数据进行修改，并且再一次将修改后的数据和纸制“工

资明细表”送交财政局读入数据库，以供发现问题的主管部门再次审核。

在四部门审核过程中，软件系统服务器端严格限定四部门对数据库的访问权限，各岗位只

能根据本部门的职能审核、查询单位数据，均没有修改数据的权限。最终每个月由区财政局将数据库中的拨款信息，利用软件功能生成最终数据，此信息须由专门岗位人员根据各单位报送

的拨款信息审查无误后，方可通过专线传送银行。银行将工资直接打入个人工资卡，并且同期

打印对帐单返回统发单位。

考虑到数据安全管理和业务的分离，财政局设有统发数据库管理员，该管理员具有设置各

部门、岗位的权限，但不参与统发具体工作。综上所述，在整个工资统发体系中，权责被严格划分。只有统发单位自己的人事部门，才

可以根据统一制定的软件规则修改本单位的工资数据，编办、组织部、人事局、财政局没有对

预算单位人员、工资信息以及编制内实有人数的修改权限，只能根据自己的职能对相应的内容

进行查询和审核。这样就人为的在整个工资统发数据流转过程中设定了数据写入，和数据审核的权责划分，使统发中的每个环节各负其责，杜绝了由于数据内容变化所产生的纠纷，为工资

统发工作在朝阳区的进一步推广奠定了基础。

朝阳区工资统发体系的建立，标志着人员经费的缴拨方式的改变。旧有体制下的预算资金

由各预算单位分散缴拨，被现行体制的国库集中收付所代替。在整个人员工资发放的过程中，

各个预算单位的会计和出纳不再负责具体的发放任务，而是有由财政和银行所建立的国库单一帐户体系所代替。这是对国库管理改革缴拨方式的一种成功尝试，将为以后财政各方面改革提

供宝贵的经验。

二、朝阳区工资统发工作进展情况

朝阳区地域广阔，包括42个街乡、59家区级行政单位、815家事业单位，财政供养人员工资构成十分复杂，这给统发工作的开展增加了难度。朝阳区工资统发工作基本上是分三个阶段

进行的：（一）试点阶段

2002年年底，由区财政局牵头，汇同区委组织部、人事局、编办，组成联合工作小组。12

月3日，随着代理银行将试点单位人员工资全部划入个人工资账户，朝阳区财政统一发放工资

试点工作正式启动。纳入首批试点范围的共10个单位441人，统发预算内资金71.37万元。（二）统发体系正式建立

2003年初，在前一年第一阶段试点的基础上，区委组织部、人事局、编办、财政局成立了

统发联合工作小组，针对朝阳区实际情况结合中央及区委有关精神，制定出朝阳区工资统一发

放管理原则，明确了纳入工资统一发放的人员范围，以及相关部门的职责，并布置了第二阶段

扩大试点的工作安排以及朝阳区实施工资统发改革工作的基本要求和思路。2003年9月，包括原来10家试点单位在内的35家预算单位，正式纳入朝阳区工资统一发放体系。至此，人事关

系在区人事局的区级行政单位的人员工资已全部纳入统发范围，隶属行政单位的事业单位人员

工资部分纳入。

（三）统发范围逐步扩大2004年在总结了行政单位工资统发经验的基础上，由区财政牵头，朝阳区工资统发联合工

作小组详细研究了朝阳区现阶段人员经费的实际情况，明确指出：工资改革第三阶段工作的目

标是将全区财政全额拨款的事业单位和7家北京市垂直管理的行政单位纳入朝阳区工资统一发

放体系。经过几个月的努力，随着2004年7月4日新纳入统发的人员工资成功打入其银行个人

帐户，朝阳区工资统一发放第三阶段工作圆满完成。随着后续工作的顺利进行，截止2004年10月，全区行政、事业单位共有8478人的工资纳入工资统发，1838万元统发工资由财政直接

发放到每个人手中。

根据京办发[2004]21号《关于清理整顿本市机关津贴补贴奖金规范国家公务员收入的通知》

要求，我们对工资统发软件进行了改进，为符合规范收入条件的人员，单独设置类别，并且按照文件要求统一工资项目和标准；未规范的人员，仍按原标准执行。2004年11月初，朝阳区

42个街道和乡的已规范收入的公务员工资也纳入了工资统一发放体系，工资改革的范围进一步

延伸。至此，截至11月份，朝阳区全部行政单位（含街乡）和全额拨款事业单位均已纳入工资

统一发放体系，统发单位140家，涉及11497人，共有4277万元工资由财政直接发放到个人手

里，切实堵塞了个别单位利用空编多要经费的漏洞，强化了编制监控，杜绝单位随意增员，同时规范了个人经费的分配，提高了个人收入的透明度。并且，整个统发系统的建立与运行从一

开始就构架了良好的体系，各个环节丝丝入扣，严谨明确，保证了每一份统发数据的准确性，

为今后国库集中支付改革的深化奠定了坚实的基础。

三、工作中遇到的问题进行任何改革都不可能一帆风顺，在2004年工资统发工作开展的过程中，我们也遇到了很

多的问题。其中一些问题我们经过努力已经得到了圆满地解决。

一是部分统发单位实际财政供养人数超过区编制办公室为该单位核定的人员编制数。在工

资统发的过程中，区财政局根据区编制办公室提供的每个统发单位的人员编制数量，来确定该

单位的实际参与工资统发人员的数量。这种人员超编的情况，影响该单位纳入工资统发的进程。这就需要该统发单位及时与区编办协调解决。

在未解决的情况下，工资统发软件对人员编制数进行了控制。对超过区编制办公室核定编

制的人员，需在工资统发软件中输入“允许录入编码”才可录入。首先，人数超编单位需提供区

编办允许超编人员纳入工资统发的批文，然后由区财政局相关岗位人员向人员超编单位提供“允许录入编码”，这样人数超编单位才可以保存超编人员的人事信息。

二是事业单位工资改革的现状，给工资统发工作的进一步开展造成了一定的阻力。在将全

额拨款事业单位纳入工资统发的过程中，我们发现，有些事业单位的工资在2004年初，就已经

根据当时的相应政策进行了改革。这些单位在不突破人事局制定的工资总额包干基数的前提下，

自己划定工资级别和工资档次，根据其部门特点分配奖金，各单位有较大的自主权。这样一来就给在事业单位开展统发工作造成很大的阻力。因为各个单位对统发工作有各种各样的要求和

建议，所以我们逐个走访了每个事业单位，了解各单位的实际情况，经过实地调研，我们发现事业单位所反映的一致问题就是工资项目复杂、标准不统一，最后，我们本着求同存异的原则，

决定按照档案工资发放。

三是由北京市垂直管理的7家单位在纳入工资统发体系的过程中，遇到了一定的阻力。这

些单位的人员经费支出，由区财政负担，但其人事关系在北京市直属部门，所以区人事局无法审核其工资项目。另外这些单位都有其特有的一些津贴，这样就给统发工作带来了很大的困难，

经过区财政局、人事局及组织部研究，这些特殊津贴需要有市人事局和市财政局联合发文的相

应文件作为依据方可以纳入工资统发范围。

当然，现在的工资统发体系仍然不是十分的完善，在我们所发现的问题中，其中仍然有很

多亟待解决。首先，统发改革进行的不够全面，全额事业单位的工资统发和规范收入改革有待统一。目

前，根据区委精神，所有单位取消现金形式发放的各种津贴、奖金，包括全区行政事业单位，

但是规范收入改革只针对行政单位的公务员进行。这样在规范收入之后，由于针对事业单位工

资改革的政策尚未出台，造成事业单位人员和公务员相比，其收入有很大幅度的下降，无法充分体现工资统发的成效。

再有，工资统发软件系统仍然不够完善。软件里设置了技工奖金、普工奖金、职员岗位津

贴、专业人员岗位津贴、技工岗位津贴和普工岗位津贴的公式；取暖补贴改为每年11月手工录

入。统发软件采用较落后的在客户端与服务端都需要安装软件的形式（C/S方式），而且，由于

各个客户端都有自己的数据结构，服务器无法随时控制所有的数据结构。工资统发现阶段要求数据结构的一致性，所以，一旦需要修改某一工资项的内容，就需要对所有统发单位下发数据

结构更新文件，一方面增加了预算单位的工作量，另一方面也对财政版数据与单位版数据的同

一性造成隐患。在条件允许的情况下，更换至先进的浏览器/服务器形式（B/S方式）的软件，

可以解决上述问题。四、朝阳区工资统发改革的推进带给我们的思考

工资统发改革在朝阳区的开展带给我们很多思考，我们对于这些成功经验的总结对下一步

工作的开展都有不可低估的意义。对于国库管理改革的形式而言，这是一次在人员经费方面的

尝试，积累了具体的实践经验，促进了部门预算的发展；就其存在所产生的效果而言，推进了

朝阳区财政管理重点由收入方向到支出方向的转轨，强化了由“人治”到“法治”思想的转移，使以前很多“说不清，讲不明的事情”得到了积极合理的解决办法；同时伴随着计算机软件系统在

改革中所起到的作用日益增加，统发软件的开发和完善，也为以后其他改革中软件应用具有指

导意义。下面我们将逐条分析这些内容：

（一）工资统发体系的建立，为实行细化部门预算奠定了基础。工资统发工作的开展，在人员经费方面弱化部门的分配职能，强化预算约束机制，对于单位执行预算起到了监督的作用。

从全区的角度看，所有公务员已经纳入了统发，也就是说所有行政单位的人员经费都是由财政

直接发放的，人员经费支出具体到每个人身上，增加了透明度，防止了部门人员经费超支，或

者在部门内的再分配.树立了所有人都可以参与的监督机制。

（二）工资统发工作的推进，有助于加强人员编制管理工作的进行。随着朝阳区所有财政担负的人员经费逐步纳入工资统一发放体系，区机构编制办公室、人事局、组织部、财政局四

个部门的管理职能将更加紧密的有机结合起来，有利于准确核定财政供养人员总数，有效监控

人员编制的执行情况，防止单位利用空编多要经费的漏洞，同时也有效防止各单位随意增添人