住房公积金制度的发展与完善

住房公积金制度的发展与完善
【摘要】 本文从新型城镇化背景下房地产市场发展中住房公积金制度的定
位出发，围绕扩大制度覆盖面，更好地服务于新型城镇化这一目标，针对扩大住
房公积金资金使用范围、完善住房公积金利率制度和改革住房公积金管理体制提
出政策建议。

【关键词】 住房公积金 问题分析 完善建议
唐代大诗人杜甫有句著名的诗词“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。
可见，“居者有其屋”是自古以来的人类理想之一。我国的住房制度改革历史也正
是不断探索解决居民住房问题方式的过程，从计划经济时代的福利分房，到社会
主义市场经济条件下的住房市场化，再到目前的政府保障与市场化相结合。在这
一历史过程中产生了我国的住房公积金制度，并且随着住房制度改革进程的推
进，住房公积金制度也不断完善和发展。在福利分房时代公积金制度最大的作用
是发放建房贷款；住房市场化成为过去十年城镇化的重要推动力，此阶段公积金
制度的重点是发放个人住房贷款；在目前推进新型城镇化的进程中，我国住房制
度改革转入政府保障与市场化相结合的发展阶段，住房公积金制度也需要与时俱
进，进一步的发展与完善。

一、新型城镇化进程与住房市场的发展
我国目前的城镇化率还比较低。根据国家统计局公布的数据，2011年我国
按常住人口计算的城镇化率为51.3%，其中包括了规模达1.59亿在城市居住半年
以上，但是户籍仍然在农村的农民工及随迁人口。不包括这部分“半城镇居民”，
按户籍计算的城镇化率只有35%左右。

当前和今后一个时期我国新型城镇化发展的重要任务是促进农民工市民化。
要使农村转移人口不仅能在城镇就业，而且能在城镇定居，平等地享有所在城镇
居民享有的社会保障和公共服务成为真正意义上的城市居民。

新型城镇化进程中房地产将继续快速发展。根据世界城镇化“S”型曲线发展
轨迹来看，我国目前的城镇化率处于30%～70%的城镇化中期阶段，发展速度较
快。未来城市中需要住房安置的人口基数巨大。住房供应和需求的空间依然很大。

新型城镇化过程中住房市场从住房需求者类别的角度可以划分为两块，一块
是城市户籍人口的住房需求，另一块是农村户籍人口市民化产生的住房需求。住
房公积金制度在新型城镇化背景下的住房市场发展过程中，将主要发挥助力保障
性住房建设和提高居民住房消费能力的双重作用。

二、住房公积金制度面临的发展瓶颈
我国的住房公积金制度建立20多年来，制度规模不断扩大。特别是最近10
年来，在2002年《住房公积金管理条例》发布后，住房公积金管理体制、监管
体系、运行规则进一步统一和规范，业务发展取得了显著的成绩。首先，管理体
制进一步完善。按照“三个1/3”原则成立管委会，贯彻“统一原则、统一管理、统
一制度、统一核算”的原则，设区市一般只设立一个中心。在设区市层面基本改
变了过去管理分散、政策不一致的局面。其次，监管体系进一步加强。初步形成
由建设主管部门、财政部门、人民银行和审计部门组成的监管体系。监管制度不
断完善，监管手段不断进步，2012年住建部完成全国100个主要城市住房公积
金账户的联网监控，从而打破住房公积金账户仅由属地政府监管的传统格局。再
次，管理进一步规范。各地根据《住房公积金管理条例》、《住房公积金财务管理
办法》等，结合当地实际制定住房公积金归集、提取、使用和核算等环节的管理
制度和管理办法，规范住房公积金管理和使用的业务流程。2012年末全国统一
住房公积金服务热线12329，另外目前住建部也在开展全国统一的住房公积金贷
款等操作规范的制定工作。

虽然我国住房公积金制度的发展取得了很大的成绩，但是从助力新型城镇化
背景下住房市场发展进程这一新时期制度目标定位的角度来看，制度设计和管理
过程中仍然存在一些问题，其中核心问题就是如何增强制度吸引力，扩大制度覆
盖面。

《住房公积金管理》条例：规定国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商
投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团
体（以下统称单位）都应为其在职职工缴存住房公积金，但是实际上目前国家机
关、国有企业、事业单位等是住房公积金缴存单位的主体。在新型城镇化过程中，
农民工进城务工的主要领域是城镇集体企业、城镇私营企业等，恰恰这部分单位
往往少缴或不缴住房公积金。要助力进城农民工在工作城市购房落户，完成农民
工市民化进程，只有将这些农民工工作的单位都纳入住房公积金制度的实际覆盖
面，才能发挥制度的效用。

那是什么原因阻碍了住房公积金制度覆盖城镇集体企业、城镇私营企业等领
域呢？一个是政府推动制度扩面的认识不到位。养老保险和医疗保险的覆盖面大
于住房公积金制度覆盖面的一个重要原因是政府推动力度大。人人都要养老，人
人都可能生病，没有养老金没有医保，就会导致人民无法安定生活，就会危害社
会稳定，而住房问题相对就不那么紧迫了。根据国家统计局公布的数据显示，目
前全国累积的存量住房约179亿平方米、2.2亿套。按照当年常住人口家庭来算，
户均约1.02套住房。因此，针对不是紧迫需要解决的问题，地方政府推动住房
公积金扩大制度覆盖面的动力就相对弱化了。二是制度设计的吸引力不足。住房
公积金制度的利率原则是“低存低贷”，使用受到限制，限于“住房公积金应当用
于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”。这样的制度设计在运作过程中带来
两个问题，一个是“穷帮富”，另一个是“缴存收益损失”。按同等的缴存比例，收
入低的职工住房公积金缴存资金少。根据缴存余额挂钩贷款额的原则，住房公积
金缴存余额少的职工可申请的住房公积金贷款额度低。那么低收入的住房公积金
缴存职工往往因为缴存余额不足以支持理想的贷款额而被迫将自己的公积金闲
置在账户中，一边在帮助别的缴存职工贷款购房的同时，一边因为缴存资金存款
利率低的原因较同期银行存款收益比较遭受利息损失。进城务工的农民工群体整
体收入水平不高，由于上述两个制度设计带来的问题，这部分群体要求缴存公积
金的主观积极性也受到影响。三、关于完善住房公积金制度的建议

本文围绕助力新型城镇化背景下住房市场发展进程这一制度目标，针对扩大
制度覆盖面这一核心问题，提出完善住房公积金制度的建议。

第一，扩大住房公积金使用范围。首先是总结住房公积金试点公共租赁住房
项目建设贷款经验，从明确试点贷款建设的公共租赁住房优先租赁给缴存住房公
积金的职工入手，逐步调整为不再上缴增值收益用于廉租住房建设补充资金，改
由住房公积金直接建设产权归属住房公积金管理中心的公共租赁住房，平时运作
管理可交由专门的城市公共住房管理部门代为管理。这样首先解决了目前受到质
疑的增值收益被用于补贴制度外职工的问题，使住房公积金资金始终处于体制内
循环；其次有利于增强制度吸引力，一方面通过建设资金投入量的增长缓解政府
保障房建设资金压力，能够吸引政府加大推动政府公积金制度覆盖面的力度，并
且有利于中心获得制度扩面行政执法权，另一方面通过缴存职工使用住房公积金
租房或贷款购房，吸引职工缴存住房公积金。以进城务工人员为例，如果其建缴
住房公积金，就能获得一套住房公积金资金建设的公共租赁住房的租赁权，并且
每月缴存的住房公积金还能用于支付租金，将来收入提高了，还可以退出公共租
赁住房，使用住房公积金贷款购房商品住房。那么通过住房公积金制度就能解决
其进城初期的“住房落脚”问题，及未来的“住房落户”问题。

第二，完善住房公积金利率制度。将“低存低贷原则”完善为“有管理的低存
低贷原则”。首先，针对职工的缴存余额沉淀资金（不存在未还清的住房公积金
贷款或），在每年结息日按当日一年期商业银行存款利率结息。对有未还清的住
房公积金贷款的职工公积金账户余额按现行公积金存款结息原则计息。减少缴存
职工相对商业银行存款的利息收益损失。其次，将目前的差别化信贷政策固定化。
在保持相对商业性住房贷款利率优势的情况下，对首次、二次及以上使用住房公
积金贷款的职工设定差异化的贷款利率政策，贷款利率设计向首次置业的职工倾
斜。

第三，改革住房公积金管理体制。新型城镇化要求加快推进户籍制度、社会
管理体制和相关制度改革，逐步实现人口的自由流动，有序推进农业转移人口市
民化。与这一趋势相统一，住房公积金的管理体制应该朝着全国一体化的方向发
展，改变目前地市中心各自独立，政策统一性差，资金地域封闭的局面。通过建
立中央—省—市三级垂直管理体系，实现管理模式统一，政策统一，资金全国流
通。

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