关于遏制河道非法采砂行为的立法思考

由于非法采砂有着高额的利润，一些不法分 子铤而 走 险 实 施 非 法 采 砂，甚 至 有 黑 恶 势 力 涉 入，气焰嚣张，常常出现暴力抗法，而法律法规 对其处罚规定软弱、欠缺。严厉打击非法采砂缺 乏必要的法律支持，遏制手段不力，难以起到惩 戒的作用。 1. 5 保障不足，执法软弱
由于没有全国性河道采砂管理专门法规来明确 规定河道采砂管理的责任主体，难以充分发挥地方 各级政府及其管理部门的作用，组织机构、执法装 配、管理经费无从落实，监管手段不足，执法软弱 无力，影响管理成效。
2008 年国务院批复的水利部“三定”方案的“其 他事项”中规定了河道采砂管理的职责分工是： 长 江 宜 宾 以 下 干 流 河 道 采 砂 管 理 体 制 按《长 江 河 道 采 砂 管 理 条 例 》规 定 的 体 制 执 行 。 其 他 河 道 采 砂 管 理 的职责分工是： 水利部对河道采砂影响防洪安全、 河势稳定、堤防安全负责，国土资源部对保障河道 内砂石资源合理开发利用负责，交通运输部对河道 采砂影响通航安全负责。由水利部牵头，会同国土 资源部、交通运输部等部门，负责河道采砂监督管 理工作，统一编制河道采砂规划。河道采砂的水上 执法监管，要充分发挥现有的交通运输部门执法机 构的作用。
深度分析
金……” 《中 华 人 民 共 和 国 航 道 管 理 条 例》《中 华 人 民 共
和国内河交 通 安 全 管 理 条 例》《中 华 人 民 共 和 国 水 上 水 下 活 动 通 航 安 全 管 理 规 定 》等 ， 则 从 对 航 道 的 保护和通航安全考虑，对河道采砂活动办理水上水 下施工作业许可证等有关事宜作出了相关规定。
《中华人民 共 和 国 河 道 管 理 条 例 》第 二 十 五 条 规定： “在河道管理范围内进行下列活动，必须报 经河道主管机关批准； 涉及其他部门的，由河道主 管机关会同有关部门批准： （ 一） 采砂、取土、淘
收稿日期： 2012-09-11 作者简介： 王金生（ 1957—） ，男，教授级高级工程师，处长。
滥采乱挖 会 破 坏 水 生 生 物 栖 息 场 所 和 饵 料 资 源，从而影响水生生物的生存和繁衍。如果在鱼类 繁殖期采砂，则会严重影响鱼类产卵活动，影响鱼 类资源的补充。同时，由于大量采砂船云集，生活 废污水和船舶废油排入河道，对附近水域水质造成 一定的污染。 2. 4 破坏基础设施，影响涉水工程安全
3. 2 罪名不一、处罚结果相差甚远，难以服众 目前，由于全社会对河道非法采砂危害性认知
的不断加深，在一些地方已经对非法采砂者追究刑 事责任，但引用法律条款不尽相同，罪名不一，定 罪也或轻或重。例如，2007 年 11 月，河北省蓟县 法院依法以危险方法危害公共安全罪，判处因河道 非法采砂的被告人李某有期徒刑 3 年 6 个月，并没 收其作案工具。2011 年 12 月，河北省秦皇岛市以 盗窃罪判处了一批非法采砂者，其中，刑期最长者 达 10 年。2012 年 3 月，浙江省金华市以刑法定罪 的河道非法采砂毁坏堤防案，经 金 东 区 法 院 公 开 开庭审理并审理终结，判决被告人犯故意毁坏财 物罪，判处拘役 6 个月，缓刑 8 个月。2012 年 5 月，广东省汕尾市海丰县公安机关以涉嫌非法经 营罪对 3 名河道非法采砂犯罪嫌疑人实行刑事拘 留。然而，山东省青岛市、四川省乐山市、湖南 省安化市、浙 江 省 嵊 州 市、 广 东 省 佛 山 市 等 地， 大多以非法采矿罪追究了河道非法采砂者的刑事 责任。
按照上述这些规定，河道采砂管理的部门涉 及水利、国土资源、交通运输、公安等部门，显 然是多头管理的体制，而且长江采砂与全国的管 理体制不 同。由 于 河 道 采 砂 涉 及 各 部 门 的 利 益， 所以在其规划、许可、监督管理中相互牵扯，难 以协调。
1. 2 政出多门，收费繁杂 河道采砂政出多门，收费名目繁多，部门间
水利发展研究 2013·1
关于遏制河道非法采砂行为的 立法思考
王金生
（ 水利部长江水利委员会 河道采砂管理局，湖北 武汉 430010）
摘 要： 河道中的砂石是实现水沙平衡及构成河床的主要物质，在保证河道防洪安全等某些特定
的条件下，也是可以加以利用的自然资源。但河道非法采砂将会造成影响河道防洪安全等不利情
目前，尽管有的地方以非法采矿罪追究非法采 砂者刑事责任，在其实施非法采砂行为后，还必须 按照其行 为 的 结 果 进 行 量 刑。 在 具 体 的 操 作 过 程 中，还需要确定非法采砂的价值，而且法律规定数 额要在 5 万元以上才能定罪，同时要由省级以上地 质部门出具结论，对矿产资源破坏的鉴定滞后，取 证成本高。此 外， 非 法 采 矿 罪 的 法 定 刑 较 盗 窃 罪 低，起刑点比盗窃罪高，有悖于罪责相适应的刑法 原则。虽然《中华人民共和国刑法 修 正 案 （ 八 ） 》将 原 先 第 三 百 四 十 三 条 中 的“经 责 令 停 止 开 采 后 拒 不 停止开采，造 成 矿 产 资 源 破 坏 的”修 改 为“情 节 严 重 的 ”， 但 是 何 为“情 节 严 重 ”， 并 没 有 相 应 的 司 法 解释出台。
况，必须遏制。文章简述了河道采砂管理现状，分析了非法采砂活动难以遏制的问题所在，提出
了通过加强立法来规范河道采砂管理的相关建议。
关键词： 河道采砂； 非法采砂； 处罚； 立法
中图分类号： D630. 9 + TV85
文献标识码： B
文章编号： 1671-1408（ 2013） 01-0026-04
近年来，各类基础设施建设及房地产刺激了建 材市场，作为重要建筑用材之一的河砂需求量也日 益增大。由于国家对河砂开采实行许可证制度，正 常开采的河砂远远跟不上需求增加的脚步，使得河 砂成了抢手货，价格也随之水涨船高，一些不法分 子在高额利润的驱动下也冒险入行。尽管各地对非 法采砂实施 一 次 次 的“专 项 行 动 ”进 行 打 击，但 力 度不够，全国范围内河道非法采砂仍乱象不止，难 以根除。应加快立法进程，以规范河道采砂及其管 理。
1 河道采砂管理现状
由于河 道 采 砂 能 带 来 暴 利， 在 这 种 利 益 驱 动 下，河道采砂管理存在着诸多问题。主要表现为以 下几个方面。 1. 1 体制不顺，职责不清
国家法律、法规及部门规章等对河道采砂作了 一些原则性的规定，但涉及多个部门，便形成了多 头管理。
《中华人民共和国水法》（ 以下简称《水法》） 规 定： “国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可 制度实施 办 法 由 国 务 院 规 定。”然 而， 国 务 院 曾 于 2004 年印发《河道采砂许可制度实施办法》（ 征求意
另 外， 《长 江 河 道 采 砂 管 理 条 例 》规 定“长 江 采 砂管理实行地方政府行政首长负责制。……沿江县 级以上地方政府水行政主管部门依照条例的规定， 具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查 工作。长江航务局负责长江航道管理，长江海事机 构负责交通安全管理工作。公安部门依法打击长江 采砂活动中 的 违 法 犯 罪 行 为。”该 条 例 在 长 江 上 创 建 了“地 方 政 府 负 责 ， 水 行 政 主 管 部 门 牵 头 、 相 关 部门配合”的 河 道 采 砂 管 理 体 制。《国 务 院 法 制 办 公室对长江 河 道 采 砂 管 理 有 关 问 题 的 答 复》（ 国 法 秘函〔2003〕23 号） 进一步明确： 对在长江宜宾以下 干流河道内从事采砂活动，实行“一证”（ 河道采砂 许可证） 、“一费”（ 长江河道砂石资源费） 的管理制 度，只领取河道采砂许可证，不再办理其他许可手 续。取消了长江采砂活动办理水上水下施工作业许 可证和采矿许可证以及缴纳矿产资源补偿费等其他 费用的管理规定。可见，国土资源主管部门不对长 江采砂实施管理。
3 法律缺失面临的窘境
3. 1 违法成本的
普遍性，越来越受到社会各界的关注，但对其打 击管控却存在着一定的难度。根据我国现有刑法 典，对其进行刑事诉讼没有详细的法条，无法进 行有效的刑事控制。行政处罚力度太轻，偷采河 砂获得的 违 法 收 入 与 罚 款 数 额 相 比， 罚 不 抵 过， 对违法 采 砂 者 起 不 到 威 慑 作 用。就 以 往 经 验 来 说，非法 采 砂 整 治 最 大 的 难 点 就 是 容 易 死 灰 复 燃，搞一次行动就好一阵，行动结束后又回到原 来状态，很大程度上就是因为非法采砂的暴利以 及刑事处罚规定的缺失。
2 河道非法采砂的危害
河道非法采砂活动造成的危害极大，主要表现 为以下几点。 2. 1 改变河势，危及堤防安全
滥采乱挖江砂在一定程度上改变了某些河段的 河床结构和水流走势，使河床冲淤失去平衡，导致 部分河段河势恶化，河槽下切，滩地崩塌，护岸工 程遭到破坏，给正在治理的河道造成新的损毁，对 防洪安全的影响极为严重。 2. 2 堵塞航道，造成海损事故
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见稿） ，但迄今未予正式颁布。 《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（ 以下
简称《矿产资源法实施细则》） 在其矿产资源分类细 目中，列出了天然石英砂（ ……建筑用砂、水泥配 料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂） ，将河砂作为矿 产资源进行管理。
《全国 人 大 常 委 会 法 制 工 作 委 员 会 关 于 在 河 道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答 复》（ 法工办发〔1990〕14 号） 和《全国人大常委会法 制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、 砂金适用法律问题的再次答复》（ 法 工 委 发〔1991 〕 18 号） 的主要精神是： 任何单位和个人申请在河道 内采砂，必须 经 过 河 道 主 管 机 关 批 准。 涉 及 航 道 的，由河道主管机关会同航道主管部门批准。取得 河道主管机关批准的单位和个人，应凭批准文件办 理采矿许可证。
乱采滥挖 河 砂 往 往 对 桥 梁、 闸 坝、 码 头 等 跨 河、穿河、临河建筑物，以及过河管理、缆线、水 文监测、航 道 等 涉 水 基 础 设 施 造 成 严 重 威 胁 或 破 坏。 2. 5 恶化社会治安，影响社会稳定
河道采砂的高额利润，诱使各类人员云集水 面，给水上社会治安带来严重问题。有些河段为 争抢采砂点，常常发生打架斗殴。陆上的不法分 子转移到江上，形成一股股黑恶势力，他们成群 结伙，携刀带枪，到各采砂船上勒索，强行收取 采砂“保护费”，使水上 治 安 秩 序 严 重 恶 化。 黑 恶 势力还与 非 法 偷 采 者 相 互 勾 结， 进 行 暴 力 抗 法。 此外，还易引发边界纠纷，对社会稳定构成一定 的威胁。
河床 砂 石 是 河 道 稳 定、水 沙 平 衡 的 物 质 基 础。没有统一的河道采砂规划，滥采乱挖江砂将 对长江河势、防洪、航运、生态与环境等方面带 来严重的负面影响。由于没有划定禁采区和可采 区，并规定可 采 期 和 禁 采 期， 控 制 其 开 采 总 量， 河砂被掠夺性地开采，导致河床受损，河道安全 受到威胁。 1. 4 法规欠缺，惩戒不力
的利益冲突长期存在。收费项目主要有： 河道采 砂管理费、矿产资源补偿费、港务费、航道补偿 费、渔业 补 偿 费、治 安 费 以 及 资 源 税 等 等。另 外，有的地 方 政 府 还 规 定 了 一 些 其 他 收 费 项 目， 如资源开发及奖励基金、资源管理费、采砂生产 管理 费 等。但 大 多 数 部 门 和 单 位 只 收 费，不 管 理，或者以收代管。 1. 3 缺少规划，河道受损
关于如何 追 究 河 道 非 法 采 砂 者 刑 事 责 任 的 问 题，学术界、执法者也存在一定争议。例如，2009 年 9 月，合伙非法开采河砂，非法经营河砂 38 万 余元，获利 1. 47 万元的钱某等 3 人，因涉嫌非法 经营罪，被 重 庆 市 彭 水 县 检 察 院 批 准 逮 捕。2012 年 2 月，由重庆市彭水县检察院提请抗诉的钱某等 3 人非法经营罪案，彭水县法院重新审理后作出改 判，认定 3 被告人构成非法采矿罪，依法判处了被 告。 3. 3 调查取证难，罪责不相适应
滥采乱挖河砂对通航河段的影响，一方面表现
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水利发展研究 2013·1
为众多采砂船拥塞挤占主航道，遮挡航行标志，使 船舶航行和停靠困难，船只搁浅、碰撞等海损事故 频繁发生。另一方面，由于采砂影响，引起河势变 迁，使沿 江 港 口、 码 头 作 业 困 难， 严 重 的 造 成 港 口、码头淤废。 2. 3 影响水质，恶化水生态环境