5社会政策的基本要素

第五章社会政策的基本要素社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。

但是，要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁（什么机构）来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的服务。

这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。

政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。

所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、为特定的对象提供特定的服务。

当代各国社会政策的制定、实施和改革，以及对社会政策的理论研究都主要围绕着这几个方面面展开。

因此，了解社会政策行动的基本要素是理解各国社会政策改革与发展的基础，也是进一步分析当代社会政策理论的基础。

第一节社会政策的主体社会政策行动首先需要明确具体的行动主体，即社会中的哪些组织或群体应该为社会政策行动具体承担责任。

明确社会政策行动的主体既是一项社会政策行动的开端，也为整个行动模式的确定奠定基础。

因此，在社会政策实践和研究中，社会政策主体的问题都是一个最基本的问题。

一、什么是社会政策的主体1、社会政策主体的基本含义社会政策过程是一个为解决问题而采取的行动过程，其行动的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。

从另一个角度看，社会政策行动是由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。

其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。

在当代社会中，社会政策行动一般是由政府组织的公共性的社会行动，政府是社会政策行动主体中最主要的部分。

但在现实的社会政策实践中，政府需要厂泛动员社会中的各类组织和个人参与社会政策行动。

因此，社会政策行动的主体还包括社会中各种各样的组织、群体和个人，他们以各种各样的方式发起或参与社会政策行动，为社会政策行动做出贡献。

在当代各国，社会中的各类组织、群体和个人以不同的角色参与社会政策行动，但他们参与社会政策行动不是随意性的，而是按照某种制度化的安排而参与社会政策行动。

社会政策的制度化安排是在长期的社会政策实践中逐步形成的，并且已经在很大程度上通过国家的立法或行政权威而明文规定，因而被嵌人了整个国家的政治和社会制度体系之中。

因此，社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色相适应的权力地位。

2、社会政策主体的不同角色在现实的社会政策实践中，各类组织、群体和个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动做出了各种不同的贡献。

概括起来看，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。

（1）社会政策行动的责任者社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。

在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的服务。

从广义上看，社会政策行动应该是全社会的责任，即社会中的每个人都具有一定的责任。

但是在社会分工的条件下，社会政策行动的责任是具体落实到特定的组织或群体，并且每个社会也以制度化的方式规定各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的责任。

（2）社会政策行动的组织者社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织行动的任务。

这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各类组织的行动等等。

（3）资源提供者社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。

作为一项公共行动，社会政策的资源从总体上看是来自全社会。

但在具体的社会政策行动过程中，需要社会中各类组织和个人以不同的方式向社会政策行动提供各种资源，这些资源的提供者也就在社会政策行动中直接或间接地成为了社会政策主体的一部分。

（4）社会服务的直接提供者社会政策行动包含了大量社会服务（例如医疗卫生、教育、老人服务等等）, 这些社会服务分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。

所有在社会政策框架内以各种方式参与提供相关社会服务的机构和个人都在不同程度上担当了社会政策行动主体的任务。

3、社会政策主体的不同层次在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色、承担不同的任务。

因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。

（l）责任层次各类行动者在社会政策行动中所负责任的大小是不同的，并由此在各个国家和各个不同的时期中，形成了不同的主体责任模式。

可以按照各类行动者在社会政策行动中所负责任的大小而将他们划分为不同的责任层次。

各类主体行动者在社会政策责任梯次中应该居于何种位置也是当代社会福利理论各个流派争论的焦点间题之一。

当代社会福利理论中用“制度模式”和“补救模式”的概念来概括两种不同的社会福利模式。

所谓“制度模式”( Instilutional Model ）的基本含义是指社会福利是一种基本的社会制度，首先由政府的福利计划来满足社会成员的各种需要和解决各种社会问题。

而“补救模式”则是指首先由其他各种方式（包括通过市场、就业，或通过家庭、社区、民间组织等）去满足人们的各种需求，而只有当这些方式都失效时，才由政府通过社会福利的方式去解决。

从社会政策主体责任层次的角度看，社会福利的制度模式体现的是以政府为主的责任模式，而补救模式则体现的是其他主体为主的责任模式。

（2）角色层次在参与社会政策行动的各类行动者中，按其所担当角色的重要性差异可将其分为不同的角色层次。

其中最高的角色层次是社会政策行动的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者，在当代各国一般都是由政府在担当此类角色。

其次是社会政策行动的资源提供者，其中最主要的是经费提供者。

再次是具体的社会服务提供者。

（3）公共行政层次由于当代各国的社会政策体系一般在总体上都是由政府负责规划、组织与协调的，因此从公共行政体系的角度看，社会政策的主体行动者包括中央政府一省级政府一地方政府一社区组织等层次的梯次结构。

社会政策体系中的公共行政层次最关键的意义在于其行动扩及或管辖范围的大小，而并不一定意味着高层次的组织就定担负更多的财政责任。

各级政府或其他组织在社会政策行动中所负责任的大小在各国、各个时期乃至各类不同的社会政策行动中都有所不同。

在有些国家和有些行动项目上，中央政府负有很大的责任，甚至是完全的责任，但在另外一些国家或另外一些项目中则可能是地方政府的责任更大。

在公共行政层次上的责任划分有两种相反的原则，一种是“低层次责任原则”，另一种是“高层次责任原则”。

低层次责任原则要求在满足民众需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有当低层次机构确实无法满足需要时，较高层次的机构才介人。

因此，人们首先应该通过个人和家庭来满足自己的需要，当个人和家庭无法满足需要时，应该由地方社区，然后是地方政府，而中央政府应该是最后介入。

低层次贵任原则的最大特点是注重调动各个方而的责任，降低在社会政策行动中可能发生的“福利依赖”。

高层次责任原则持相反的要求，它强调通过较高层次的机构来采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动的力度，并达到更好的再分配效果。

二、社会服务领域中的组织体系在当代社会中，社会政策行动是由多元化的行动主体共同参与的公共行动体系。

各类组织在社会政策行动中以不同的方式发挥着自身的作用，并各有其特点。

在不同的国家和不同的历史时期，各类组织在社会政策行动中的地位和作用不尽一致。

各国在特定时期中社会福利主体的特征反映了其政府社会政策的基本理念和主导的社会价值取向，并进而对社会政策运行方式和福利水平的高低都产生着直接或间接的影响。

因此，在研究一个国家的社会政策体系的特点时，首先要关注各类组织在社会政策体系中的地位和作用。

在当代社会中有各种各样的组织和群体在为社会成员提供各种服务，以满足民众的需求。

这些组织和群体可以概括为以下几大类别：（l）商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。

（2）初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。

（3）互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利一义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。

（4）就业组织（雇主）：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。

（5）志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿服务。

（6）非政府一非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以营利为日标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性服务。

（7）政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是向困难者提供必要的福利性服务。

在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。

在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间非营利组织的服务都在不同程度土具有一定的公共性，因此都可以纳人到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。

相比之下，商业性组织是以营利为目标的，是专门的一类服务组织，一般不属于社会政策的范畴。

初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。

从其重要性程度上看，在当代各国仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时各国的非政府一非营利组织在各类社会服务方面的作用也明显呈增强趋势。

为此，在本节后面的内容中将重点分析政府和非政府组织在社会政策体系中的作用。

三、政府在社会政策体系中的主体作用1、当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用作为当代各国社会政策行动主体中最首要的部分，政府组织在社会政策行动中承担着最主要的责任。

其责任和作用可以概括为以下几个方面。

( l ）社会政策行动的组织者政府在社会政策行动中的责任和作用首先体现在它作为社会政策行动的组织者方面。

其中包括为满足社会成员的基本需要和解决各类社会lal 题承担最首要的责任；负责把握社会需求状况；制定社会政策法规体系和行动规划；规范社会各类组织和个人在社会政策行动中的角色和责任；协调各类组织在社会政策体系中的行动；组织社会政策方案的实施等。