对民事行政抗诉制度引发的热点问题的思考

中共贵州省委党校学报2009．5（总123期）思想理论双月刊摘要：近几年来，检察机关的民事行政检察监督问题可以说是一个热门话题。特别是民事行政诉讼检察抗诉制度，引起了诉讼法学界，司法实务界的普遍关注。一些法律类报刊和论著都针对检察机关的民行抗诉制度提出了不少的质疑。其中最具代表性的两个观点一是民行抗诉制度是否有必要存在，二是民行抗诉制度不仅应该存在，而且应该加强。因为，民行抗诉制度的设立，是基于一种权力在行使的时候，多一个监督者，多一层审判监督程序，总比自己独立的行使会少犯一些错误，这样一个观点，它是最具有中国特色的一种法律制度，它的设置无疑是重树公众对司法信任度的信心，是维护社会稳定和追求司法公正的具体体现。关键词：民行抗诉制度热点问题中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009—5381（2009）05—0097—03

人民检察院对人民法院的民事行政审判活动的法律监督是通过提出抗诉这种法定形式实现的。它是检察机关履行法律监督职能的具体方式的重要途径。抗诉是指人民检察院对人民法院已经发生法律效率的判决、裁定发现确有错误时，依照审判监督程序要求人民法院对案件重新进行审理的诉讼活动。民行抗诉制度的存在就是从法律监督的角度，为解决和纠正人民法院在民事、行政审判活动中发生错误和防止人民法院的审判权的不当或者违法行使的需要而设立，从而保证实现司法的最高价值目标—公平和正义的实现。一、民行检察监督解读及抗诉之必要性检察制度是法国大革命的产物，当时主要是基于三大目的：一是权力制约，即对裁判权的制约；二是对警察进行综合性控制；三是保障民权。在我国，检察制度是清末时期，通过日本引进借鉴德国而形成的体制，虽然如此，但我国现代检察制度深受前苏联的影响，也就是说，确立我国的检察制度的理论依据源于前苏联。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年9月制定的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》以及1954年9月制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》均表明：人民检察院对民事诉讼活动的检察监督内容有四个：第一，检察机关以起诉的方式实行检察监督职能。第二，检察机关以参与民事诉讼的形式实现检察监督职能。第三，检察机关通过行使抗诉权实现监督职能。第四，检察机关通过提出再审抗诉实现检察监督职能。总之，那一时期检察监督立法非常重视检察机关在我国法制建设中的作用。现阶段，我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对检察机关设立民事行政抗诉制度，也应该说是加强了检察机关检察力度。其设立上的抗诉制度应该说是在于这样一个基本常识：一种权力在行使的时候，多一个监督者，多一层审判监督程序，总比自己独立的行使会少犯一些错误。让检察机关监督人民法院民事审判活动，可以给当事人多一层保障，可以减少法院裁判发现错误的可能。如果当事人认为法院裁判存在错误时通过检察机关按照审判监督程序提出抗诉，在一定时间内能给当事人提供另一次司法救济的机会。检察机关对人民法院的民事审判活动实行法律监督，其实质上是检察院的检察权和法院的审判权两个司法权力在权力运行中的互相制约和监督。在监督、制约的过程中。从表面上看，监督与被监督之间存在着种种冲突，诸如民事行政抗诉权与独立行使审判权的冲突；提出民事抗诉启动再审与维护判决终局稳定性的冲突；案件再审和司法诉讼效率的

对民事行政抗诉制度引发的热点问题的思考●潘万军

(剑河县人民检察院贵州剑河556400)

作者简介:潘万军，男，剑河县人民检察院民行科科长。

97中共贵州省委党校学报2009．5（总123期）思想理论双月刊冲突；检察机关提出民事抗诉权与诉讼当事人诉讼处分权的冲突等等。正是因为有了这些矛盾，才引发了民事诉讼法学界、实务界一些专家学者对民行抗诉制度提出批评和质疑。笔者认为在现阶段我国人民法院审理民事案件的模式中，再审程序作为一种救济程序，可实现当事人之间权力义务争执解决的手段。而检察机关以抗诉的形式启动人民法院再审，又是另一司法救济的手段，它针对的是人民法院已经生效的判决、裁定，具有比较激烈的对抗性，并且还具有使该抗诉案件进行再审的强制性法律后果。从民事检察制度的发展来分析，民行抗诉制度是在于我国的现实需要而设置的，是由我国的国情来决定的。首先，我国从事民行审判任务的法官的整体情况还不十分的理想，一部分法官的专业知识、法律素养、个人品行和经验方面还远未达到高素质、高品质的水平，发生错误裁判的机率还比较高。其次，在社会生活中“关系诉讼”的现象是存在的，一些当事人常常动用自己和周围的各种社会关系对法官的审判活动施加压力和影响，使法官在审理案件时不得不用很大一部分精力去应付。在这些压力和其他因素影响下裁判错误的情况时有发生。再就是，权力监督制约的需要，法院系统内部虽然建立了内部监督体系，但这种监督主要是本院院长对合议庭的监督和上级法院对下级法院的监督，是一种“自己监督自己”的形式。在缺少外部监督和制约的情况下，其监督的效果毕竟要受到一定的限制。缺少监督和制约的权力必然要滋生腐败和专横，因而有必要有一种制约权力的办法。所以在诉权与审判权失衡的环境中加进检察机关的法律监督是非常有必要的。既有利实现司法公正，提升法院审判权的权威性，又可以保障当事人实现程序利益和实体利益。二、民行抗诉制度引发的热点问题检察机关的民事行政抗诉是行使检察权的重要组成部分。民事行政抗诉权是否会和法院的审判独立权发生冲突？有学者提出民行抗诉会干扰和破坏法院的独立审判权，会动摇法院司法独立的地位，损害人民法院的审判权威。具体表现在以下几个方面：（一）民行抗诉提出抗诉启动再审改变了当事人之间的诉讼结构。（二）民行抗诉制度减损了人民法院生效判决的既判力的稳定性和权威性。（三）民行抗诉制度启动了法院再审程序，违背了诉讼经济原则，增加了诉讼当事人的诉累。（四）民行抗诉制度，是对民事诉讼当事人意思自治的干预。下面笔者就有关上面所列的几个问题进行剖析。1.民行抗诉制度提出抗诉启动再审是否打破了

当事人在民事诉讼中平等和平衡的关系呢？对这个问题我们不能简单地用“肯定”或者“否定”来回答。在正常情况下，诉讼当事人之间是平等的，诉讼结构也是平衡的。但当审判结果出现错误，那么当事人之间平等和平衡的诉讼关系实质上已经遭到了破坏。检察机关按照《民事诉讼法》第179条规定的十三种情形（原为185条）提出抗诉。当人民法院已生效的判决、裁定确实具有上述情形之一时，其对实体的判决、裁定很有可能是错误的，而错误的裁决对另一方当事人来说已经是不公正的了，否则民事诉讼法也就不会通过设置审判监督程序去纠正已经发生法律效力的裁判错误。而检察机关民行抗诉主要是针对原判决、裁定的实体裁判部分可能出现的错误进行的。将因司法不公而导致裁判错误使法院经过再审纠正错误，使失去平衡的诉讼结构通过再审使之恢复。再就是，人民法院在对检察机关提出抗诉案件进行再审的过程中，当事人双方在再审中的诉讼地位仍然是平衡的，诉讼结构并没有发生什么根本性的变化，法院仍然要对提出抗诉的理由进行审查；当事人依然要在法庭上进行质证和辩论。民行抗诉制度的存在是给所有当事人的权利，任何一方当事人皆可以向检察机关申诉，对当事人而言请求抗诉维护其合法权益仍然是均等的。2.民行抗诉的提出是否影响了法院生效的裁定和

判决的既判力和权威性呢？从表面上看，民行抗诉的提出对生效的民事判决、裁定的既判力有一定的影响，亦即是说，它可以使法院原生效的判决、裁定要中止执行等待重新审判，从而减损了法院生效判决的既判力的稳定性和权威性。一些学者认为：“检察机关民

98中共贵州省委党校学报2009．5（总123期）思想理论双月刊行抗诉追求的是片面的实体公正，有损于法院裁判的法律权威。如果生效的裁判可以随意被推翻，那么法律关系将会变得不稳定，法律也将失去调整，维护社会正常秩序的作用。”笔者认为，这些认识是片面的，肤浅的，只看到问题的表面，看不到问题的实质。如果一味强调裁判的既判力、维护裁判的稳定性和权威性而对错误的裁判不去纠正和改变，这恰恰是对法院既判力的最大损害，亦是对维护社会生活秩序最大的破坏，法律的权威和公平正义也将无从体现。这是因为:首先，错误的判决、裁定违反了法律规定，直接使一方当事人的合法利益受到了损害；其次，通过公平、正义的民事判决可以使公众有一个正确向导作用的意义。第三，法院的判决的既判力和法律权威并不是因为检察机关提出抗诉而受到损害，相反只有检察机关的监督，对错误的判决和裁定提出抗诉，要求法院再审以修正错误，为其纠正错误提供了一次补救的机会。这既维护了司法权威，也重新塑造了社会公众对司法机关和司法权威的认可和信任，才能为社会和公众所信服和接受，才能让败诉的当事人自觉履行裁判并承担其义务，也才能树立公众对正义的信心，提升法律权威的公信力程度。3.检察机关民行抗诉启动了法院再审程序，使当事人和法院都增加了诉累，亦违背了诉讼经济的原则。一些学者认为司法效率是至上的，既然法律规定了，就要服从法律，对法院的判决就必须服从，这样才能体现法律的价值。笔者认为：在讲求依法治国的当今社会，追求司法效率固然重要，但从目前我国的国情来看，公众最大的期望还是司法公正。法律设立再审程序就是追求公正的体现，其目的在于维护社会的公平正义和维护和谐社会，如果一味只强调诉讼效率，而对可能出现的错误裁判一概不予改正，无视其违法性，则有悖于裁判的正确性和法律精神的体现，一不利于树立司法权威；二更不利于对当事人合法权益的保护。因为再审程序的设立是各国民事诉讼立法的通例，它不是必经程序，而是一个补救性的纠错程序，只有在生效裁判可能出现错误的情况下才被启动。虽然检察机关提出抗诉启动再审已经确认的民事纠纷重又处于不确定的状态，但为了使裁判公正价值的目标得以实现，以适当的效率作为牺牲的代价也是必要的。原最高人民法院院长肖扬指出“公平与效率是新世纪人民法院工作的主题，把公正放在第一位，这个提法还是非常准确的。”为此，笔者认为：司法效率价值在价值体系中不应居于最高位，而司法公正才是司法价值的真正居位高者，当然，司法公正与效率在实践中难免会发生冲突，我认为应以案件的具体情况去协调处理。应“公正优先效率兼顾”。这才是我国民事司法制度的价值选择。4.检察机关对民行案件的提抗，违背了当事人在

民行领域内意思自治的原则。在民行诉讼活动中，当事人有权在法律范围内处分自己民事实体和诉讼权利。当民事主体间发生民事争议又不能自行解决时，当事人根据处分原则可以将纷争诉至法院。这就表明了当事人之间的纠纷已进入了民事诉讼程序。人民法院按照《民事诉讼法》规定的程序，运用国家审判权力对当事人之间的纷争进行评判，当评判结果出现错误时，当事人对这样的裁判是不会服从的，其可以根据公民依法享有的申诉权利向人民法院或者人民检察院提出申诉，要求再审。这也是当事人处分选择权利。检察机关与当事人的处分选择权并不发生冲突。检察机关提出抗诉是基于当事人的申诉而进行的，而不是针对某方当事人。《民诉法》、《行政法》规定的民行抗诉制度，其目的是通过民行检察权监督和制约民行审判权，防止审判权的滥用。而检察机关的抗诉权实际只是程序上的再启动权力，对于提出抗诉案件的改判权仍然在法院手里。检察机关的抗诉，其实质是从程序上对法院进行监督、制约。针对的是法院审判权的不当行使的违法行使，而不是对民法领域内当事人意思自治的干预。三、结语总之，民行抗诉制度的存在是我国现实情况的需要，由其引发出的批评和质疑，对检察工作的民行监督工作是一个促进的平台和契机。对这一制度的认可抑或是削弱和加强，不能一概而论，而应多方审视。现阶段我国的民行抗诉制度不但符合中国国情，而且有宪法和法律的充分依据。姑且不论现阶段司法改革的合理性，但无论怎样改，笔者认为在法律未作出明文规定之前，那些对民行检察监督持取消或弱化观点的人，都不能否定民行检察抗诉制度。责任编辑陶泽元