国家赔偿请求人设定基准的规范分析——从对“继承人”作为国家赔偿请求人的制度解构开始(一)

国家赔偿请求人设定基准的规范分析——从对“继承人”作为国家赔偿请求人的制度解构开始(一) 【摘要】国家机关和其工作人员的职权行为导致公民死亡，由该死亡公民的继承人作为国家赔偿请求人的制度设置，使《国家赔偿法》和《继承法》的衔接成为必要，但现实中二者很难衔接。解决这个问题，要弄清一个基本的理论前提，即要以基础权利的权利主体作为赔偿请求权的权利主体，这是设定国家赔偿请求人应当考虑的理论基准。 【关键词】国家赔偿请求权基础权利赔偿请求人 一、《国家赔偿法》和《继承法》在适用上的几组悖论 《国家赔偿法》第六条第二款规定：“受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。”根据该款规定，在受害公民死亡的情况下，其继承人可为国家赔偿请求人。在该款语境下，由于确定该种情况下的国家赔偿请求人是以“继承人”作为标准的，结果就使确定国家赔偿请求人问题变成了确定继承人的问题，而确定继承人的规则是由《继承法》规定的，于是便有了《国家赔偿法》在适用上与《继承法》的衔接问题。但是，二者的衔接，面临如下两难困境： （一）遗嘱外法定继承人的两难处境 《继承法》第二十七条规定：“有下列情形之一的，遗产中的有关部分按照法定继承办理：（一）遗嘱继承人放弃继承或者受遗赠人放弃受遗赠的；（二）遗嘱继承人丧失继承权的；（三）遗嘱继承人、受遗赠人先于遗嘱人死亡的；（四）遗嘱无效部分所涉及的遗产；（五）遗嘱未处分的遗产。”该条确定的是遗嘱继承和法定继承的顺序问题。 而根据该条的规定，存在这样一种情况：遗嘱把全部遗产留给了遗嘱继承人，而又不具备第七条规定的条件，结果就使遗嘱继承人以外的其他法定继承人不能继承任何遗产。这种情况转化为继承规则就是：遗嘱继承人继承全部遗产的，其他法定继承人不继承。 如果上述规则适用于《国家赔偿法》确定国家赔偿请求人，就是这样的规则：遗嘱继承人行使国家赔偿请求权，其他法定继承人不行使国家赔偿请求权。结果遗嘱继承人以外的法定继承人不能成为国家赔偿请求人了。这个结论显然不合理。 为解决这个不合理的问题，在法律上就只能在理解《国家赔偿法》第六条第二款上做文章：该款只说“继承人”，并没有对继承人作任何限制，那它就可以包括所有的继承人，不管是遗嘱继承人还是法定继承人。按照这种理解，遗嘱继承人以外的法定继承人也可作为国家赔偿请求人。 结果，《国家赔偿法》与《继承法》相衔接，遗嘱外法定继承人不能作为国家赔偿请求人；《国家赔偿法》与《继承法》不衔接，遗嘱外法定继承人就可以作为国家赔偿请求人。到底应否衔接，法律上并没有明确。 （二）继承顺序中第二顺序继承人的两难处境 《继承法》第十条规定：“遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。”对该条款，民法学界一般作如下理解（为了论述的方便，下文我们只是对法律的字面意思进行推导，不再把这种理解按照推理思路作进一步的分析，因为结论是一样的。）：在法定继承中，继承人只能按照法定的继承顺序依次参加继承，前一顺序的继承人总是排斥后一顺序继承人继承的。只要有前一顺序的继承人继承，后一顺序的继承人就不能取得和实现继承权，无权主张继承遗产。只有在没有前一顺序的继承人，或者前一顺序的继承人全部放弃继承或全部丧失继承权，或者前一顺序的继承人部分丧失继承权，其余的继承人全部放弃继承权的情况下，后一顺序的继承人才有权参加继承。1] 根据《国家赔偿法》第六条第二款“受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿”中“继承人”的说法，应该包括第一顺序和第二顺序继承人，因为其都是“继承人”。如果仅根据《国家赔偿法》这样的字面意思，而不适用《继承法》的继承顺序规则，第二顺序继承人在无论有无第一顺序继承人的情况下都可以作为国家赔偿请求人。 但如果适用《继承法》的继承顺序规则来确定国家赔偿请求人，只要有第一顺序继承人，第二顺序继承人就不能成为国家赔偿请求人。 行政法学界在此问题上，一般主张直接适用《继承法》的继承顺序规则，2]但也有人感觉到了直接适用时的某种不妥，对是否直接适用不作表态；3]也有人从扩大对公民权益保护和国家赔偿责任的承担角度，主张无论第一还是第二顺序继承人都可作为国家赔偿请求人。之所以有如此分歧，根本原因还是两部法律在衔接方面确实存在模棱两可的空间。 （三）受遗赠人在法理上的进退两难 《继承法》第十六条规定：“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。” 上述规则，恐怕在《国家赔偿法》上适用起来遇到的问题更不好解释。 假设因为受遗赠人不是继承人而根据《国家赔偿法》的“继承人”标准不能作为国家赔偿请求人，会面临这样的问题：遗赠扶养协议中的受遗赠人履行了协议的义务，但因国家机关的职权行为把死亡公民的财物进行了违法扣押、查封，由于受遗赠人不是继承人而不具备国家赔偿请求人资格，结果本该由他根据遗赠扶养协议获得的财产因国家机关的违法行为而不能获得了。这个结果似乎说不过去—尤其是没有其他继承人的情况下，不仅国家逃避了责任，又使对遗赠人履行了义务的人不能充分行使其权利，从这个角度上看，又该适用《继承法》的规则。 而如果适用《继承法》的规则，又会遇到这样的困境：在公民立遗嘱将个人财产赠给国家的情况下，就会出现国家向自己提出“国家赔偿”的法律空间。这显然是不可能的，因此当国家是受遗赠人时，这个条款是不能适用的。 因此，使用“继承人”概念，势必会出现《国家赔偿法》和《继承法》的衔接问题；如果概括性的衔接，不作任何区分，出现上述的悖论和两难境地就不可避免。 二、国家赔偿请求权的基础权利：国家赔偿请求人确定的法理基础 出现上述两难困境的根本原因，是由于《国家赔偿法》在使用“继承人”概念时没有充分认识到国家赔偿请求权的法律特征，没有根据请求权的内在要求确定赔偿请求人，而错误地使用了一个似是而非的身份概念作为赔偿请求人确定的标准。因此，解决上述困境之前，需要我们先来认识一下国家赔偿请求权的基本性质和内在要求。 （一）国家赔偿请求权的权利结构：基础权利派生的救济性权利 民法学界对请求权的性质争议很大，主要有四种主张：(1)有的学者认为二者在性质上是同一的，在内涵和外延上是重合的（民法学前辈史尚宽先生即持该主张）。(2)有的认为请求权仅仅是某种权利的权能，其本身并不是一种独立的权利（梁彗星先生）。(3)有的认为请求权分为权利性的请求权和救济性的请求权，权利性请求权是主体基于对基础性权利的享有而得以请求他人为或不为一定行为的权能，救济性请求权是主体基于对基础性权利的救济而得以请求他人为或不为一定行为的权利。4](4)有的学者认为请求权体系区分为原权利的请求权与救济权的请求权。5]属于原权利的请求权是基于债权产生的请求权，即债权请求权；属于救济权的请求权基本有两类：一类是基于违反债的责任而产生的救济权的请求权，即债权的救济权请求权，另一类是基于侵权责任而产生的救济权的请求权，即物权和人格权等绝对权的救济权请求权。本文对请求权性质的认识，采用的是第二种主张。 国家赔偿请求权是一种由基础权利派生的权利。单纯从请求权的角度看，“请求权系由基础权利（如物权、债权等）而发生，必先有基础权利之存在，而后始有请求权之可言”，6]“请求权系权利之表现，而非与权利同其内容也”，7]“请求权乃权利之表现，而非与权利同属一物”。8]因此，请求权本身并不是一种独立的权利，它是依附于某种基础权利的一种权能，准确地说，其本身并不具有实体的权利内容，而是与基础权利相并列、相对应的具有救济性的权能。国家赔偿请求权，作为一种特殊的请求权，并没有改变其作为请求权的基本性质，它也只能是某种基础权利的派生权利，失去了基础权利，便不可能有国家赔偿请求权的存在。 请求权是对基础权利进行救济的权能，具有救济性，请求权的设置是为了保障和实现基础权利。请求权作为基础权利的派生权利，只有基础权利受到其它主体的阻碍时才有行使的必要，是对基础权利进行救济而形成的权利。因此，请求权对于基础权利而言，带有明显的救济性。在此点上，它与救济权是交叉的，因此也把它称为救济请求权。救济权是在基础权利受到侵害或有受到侵害的现实危险时发生的权利。救济权也是基于基础权利而派生出的权利，其目的在于救济被侵害的基础权利。所以，救济权与请求权在一定程度是重合或交叉的，“盖救济权系因原权之侵害而发生，以原权之缺损为前提，故救济权每为原权之变形，且多为请求权焉”。9]我们此处把请求权的这种特征概括为请求权的救济性。 （二）国家赔偿请求人只能是基础权利的权利主体 从国家赔偿请求权的权利结构可看出，尽管请求权从基础权利已派生出来，具有相对的独立性，但它从产生到具体的运作都是围绕着基础权利展开的，更准确地说，它是基础权利的一种权能。因此，请求权的权利主体，就是基础权利的权利主体。 请求权是在基础权利受到他方的阻碍后，因排除妨害的需要而产生的权利，从其产生的过程可进一步清晰地看到请求权的权利主体与基础权利的权利主体是重合的：一是阻碍方发现自己的行为可能或已经侵犯了他人的权利，而主动停止自己的阻碍行为，此时基础权利的主体无须行使请求权；二是阻碍发生后，阻碍方不自动停止自己的可能或已经侵权的行为，而是权利人向其提出请求之后，其才承担相应的侵权责任或停止阻碍行为；三是权利人提出请求后，对方仍不承担责任或停止其行为，权利人提起诉讼，请求法院强制其承担责任。从这个过程来看，第一种情况下，权利人没有必要行使请求权；在第二种情况下，权利人行使请求权，权利得到实现；在第三种情况下，权利人因行使请求权未果而行使诉讼法上的请求权，请求法院强制侵权人承担责任。 因此，无论是权利人向阻碍方提出请求还是向法院提出请求，都是围