如何建立政府与公众的沟通机制

如何建立政府与公众的沟通机制 地方治理是现代社会多中心治理结构中的重要组成部分,它不仅以全新的理念重构了中央与地方关系以及地方政府间关系,还强调重塑政府组织与非政府组织、公司以及公众之间的互动关系。在治理理论的视野下建构地方政府与公众的互动式沟通机制,对于提高地方政府执行力、公共问题的解决程度和政府合法化程度、公众对政府的满意度等都具有十分重要的意义。在我国全力构建社会主义和谐社会的进程中,一些影响稳定和谐的因素并未消失,相反,一些/因农村征地、城镇拆迁、企业改制、工程建设、劳资纠纷等引起的群体性事件和矿难事件仍呈持续高发态势0。[1]同时,随着/公民社会0的到来,公众政治参与意识愈来愈强,要求政府运作公开透明的呼声也越来越高。在此经济社会转型的关键时期,如何协调处理各种利益关系,畅通利益表达渠道,丰富和扩大各种形式的社会主义民主,则需要地方政府与公众建立起互动式的沟通机制。一、地方治理意义上的互动式沟通的内涵及意义按照全球治理委员会的定义,治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和。[2]治理的主体并不必然排他性的是代表权威的政府,非政府组织、公司和公众都是其中的主体,/现在政府的一些治理职能,正在由非源自政府的行为者所承担。0[3]通俗地讲,治理就是把决策拉到街头上去。对于政府来说,就是要与与非政府的力量建立伙伴关系、网络关系,形成来/共同参与型0的政府。在当今整个治理思想和多层治理结构中,地方治理是重要的、不可或缺的组成部分。地方治理是指在一个区域的空间内,依托于政府组织、非政府组织、公司和公众等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公众发展为中心、面向公众需求服务、积极回应环境变化、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。[4]随着中国经济体制的根本转型和社会结构的巨大变迁,尤其是单位体制的逐步解体、社会流动性的增加,在行政化力量束缚下的/社会0逐渐浮出水面,这表现为非行政化的私人部门和各种民间组织力量的日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用。[5]在这种背景和构建和谐社会的国家发展方略下,作为行政主导或地方治理绝对主体的地方政府应该并且正在逐步转变自己的角色、定位,与公众建立起一种新的沟通互动关系,以与新的社会现状和发展情势相适应。行政沟通是公共行政研究的一个传统问题,它所研究的对象主要是政府行政系统内外信息的交流与传递。所谓互动式沟通,就是指地方政府与公众基于共同的需要,在一定的规范和条件之下,通过直接或间接的途径,所进行的交互性的信息传递和共享的过程。治理意义上的互动式沟通与传统的行政沟通相比,最基本的特征就是政府与公众是作为平等的主体,并且双方是交互性的:在沟通行为上,强调一方对另一方的行为积极回应;在沟通范围上,主要是指各层级地方政府与目标公众之间的沟通,较少涉及政府内部流程中的沟通;在沟通渠道上,政府与公众间的/入口0较多,具有多样性;在沟通手段上,较多借助于其他媒介和机动灵活的工作方式。采用互动式沟通方式可以弥补和完善传统行政沟通的许多功能性不足。首先,互动式沟通提高了沟通的时效性,促进了信息的双向流动,使决策层能有较多的机会与公众零距离沟通。其次,互动式沟通丰富和扩大了信息传递的/入口0,改变了以往信息系统一元化和行政化的状况,实现了信息相互补充、相互映证、产生制约的整体功能。再次,互动式沟通较多采用了先进的沟通载体和多样化的沟通形式,改变了以往行政沟通中手段单一的局面。最后,互动式沟通有效地避免了信息失真和信息损失,大大提高了信息的质量和传递效率。在全力建设社会主义和谐社会的进程中,在治理视野下构建地方政府与公众之间的互动式沟通机制,具有十分重要的意义。首先,是正确处理各种利益关系、推进民主政治建设、实现社会和谐的关键。利益的分化易导致人们思想认识的分歧和社会离散的倾向。处于主导地位的政府, 只有与公众进行互动式沟通,畅通他们的利益表达渠道,健全社会利益协调机制,才能缓解各种利益矛盾,维护政治和社会稳定。其次,是提高行政效率的必然选择。等级森严、权力集中、控制严密的科层制难以适应现代社会快速、灵活的管理要求,尤其是基层成员直接面对服务对象,需要主动、灵活地对外界情况作出反应以管理和决策行政事务。[6]互动式沟通机制可以在地方政府与公众之间建立多种形式的沟通渠道,避免了行政流程的人为性阻断和信息在机关内部传输中的低效、失真及损失。最后,是政府决策科学化、民主化的重要保证。地方政府职能的实现有赖于各级领导者的决策。但正确的决策必须以及时、准确、全面而又可靠的信息作基础。构建互动式沟通机制能使公众的意见、建议以及利益诉求及时、准确地传输给决策机构;同时也可使地方政府决策部门以及时获得方案实施评估所需要的反馈信息,避免政策失误和减少政策失误可能带来的负面影响。二、当前我国地方政府与公众沟通机制方面存在的问题近年来,随着我国行政体制改革的不断推进与科学技术的不断进步,我国的行政沟通有了很大程度的改善,地方政府与公众之间沟通的必要性和重要性也越来越引起人们的重视,办公自动化和政府上网工程已取得初步成效,特别是政务公开制度、听证制度、新闻发言人制度等的建立,更为我国的行政沟通赋予了新的含义。但由于一些历史和现实的原因,我国地方政府与公众之间的沟通在互动性、渠道以及信息传播等方面还存在着诸多不足,迫切需要进一步的改进和完善。(一)沟通主体的互动性不强一是沟通时效性差。信息在由发出者到接受者的过程中,必须严格按照行政层级进行。这虽然在一定程度上保证了行政管理的秩序,但却造成了信息传递的阻滞和低效,即下情不能及时准确地反映到决策层,上情也不能顺利全面地传达给公众,这方面尤以前者表现为甚。二是决策层很难与公众零距离沟通。各层决策者尤其是中高层决策者,不可能有足够的时间和精力直接广泛与公众接触,而他们的下访和调研活动有时也会受到当地基层政府的人为干扰和倾向性安排,很难了解实情。三是信息流动单向性表现突出。地方政府以其公共部门的权威,常常不愿意与公众平等地交流,而喜欢通过通知、命令等形式将有关的政策、精神强行传输给公众。往往注重发布信息,不注意收集反馈结果,即使有所反馈,也会因下级或对上级存畏惧心理该报不报,以免招嫌;或报喜不报忧,歪曲事实,隐蔽真相。[7]同时,公众向地方政府提出的意见、建议和要求,地方政府往往迟迟不作出回应或根本就没有回应。(二)信息系统高度行政化、部分形式化一是部分负责行政调研的咨询机构,如政研室、调研室等缺乏相对独立性。这些信息系统由于隶属于行政机构,比较容易受领导意志和领导意图所左右,往往变成领导的办事机构和秘书部门,很难发挥其客观反映实情的功能。[8]二是大众传媒也经常难以充分发挥地方政府与公众沟通的有效平台的效用。一直以来,我们较多强调其宣传功能和意识形态属性,更多强调地方政府单方意志的实现,而较忽视其作为信息平台的双向互动,这客观上弱化了新闻媒体迅速及时客观公正传播信息、监测环境的基本功能。[9]三是地方信访部门尤其是一些基层信访部门,经常难以高效、及时地处理好公众反映的问题,沟通作用不明显,在一定程度上流于形式化。近年来发生率很高的越级上访和集体上访事件已经很明显地说明了这一点。(三)沟通手段较为单一、落后我国现行的行政沟通主要采用会议和文件两种方式,以会议方式为主。这种单一落后的信息传递方式严重影响了地方政府与公众的及时有效沟通。虽然近年来办公自动化和政府上网工程的建设使这种局面有所改观,但由于主客观方面的原因,其总体效用还没得到很好发挥。有些地方政府部门特别是基层政府和经济欠发达地区政府部门的政府上网工程流于形式化,网页内容更新速度慢,政府工作人员和公民利用网络的意识和能力较低,网络信息安全保障体系还不健全。政务公开制度和新闻发言人制度虽然在实施中受到人们的广泛欢迎,但还处于起步阶段,并且发展不平衡,其功能还有待于进一步完善。(四)信息传播过程中异化现象较为严重一是信息失真。信息失真是指信息在传输过程中被歪曲,到达信息接受者手中的是被歪曲了的信息。[10]由于传播者的认识偏差、个人偏好、自身的利益趋向以及沟通通道的障碍,信息失真现象在我国地方政府的行政沟通中较为普遍。二是信息损失,主要是大量关于政策效果的反馈信 息经常不能顺畅、全面进入传输渠道,或者进入传输渠道却不能进入决策过程,或者信息在传输过程中经过人为不当过滤造成信息流失,这是由单通道信息体制下信息传输渠道的负荷能力的有限性决定的。三、构建地方政府与公众互动式沟通机制的路径选择(一)转变地方政府的价值系统:从管理者中心到公众中心传统的行政管理模式比较强调地方政府的管制职能,其价值系统建立在自我中心、管理者中心的心理和体制定位基础上,地方政府与公众主要是一种/管制)服从0型关系;而新的行政管理模式强调地方政府的服务职能,其价值系统建立在公众中心、服务对象中心的心理和体制定位基础上,其与公众的关系也主要是一种/服务)协商0型的关系。这种管理模式和理念的转变不仅要求地方政府的职能重心要由重社会管制向重公共服务转变,也要求地方政府公职人员要转变权力观念。首先是克服以政府为中心的/官本位0思想,树立服务意识、平等意识,主动去与公众沟通,了解民生、民情、民意,为公众谋利益;其次是克服以自身为主导的/官老爷0作风,增强民主意识,特别是在作决策时,要从公众利益和需求出发,通过各种途径与公众沟通,尤其是涉及广大公众切身利益的决策,必须要听取他们的呼声和要求;最后是克服对上负责不对下负责的官僚主义行为,/理解政府存在和发展的意义在于谋求最大限度的公众利益,成功的领导者应获得公众的最大限度的支持和拥护后,还要明白主动与公众接触是谋取服务于公众和政府高效行政的有效途径。[11](二)促进地方政府管理的重心下移:变革科层组织体系和干部人事制度地方政府与公众沟通的障碍和低效,究其根本原因还是体制和机制的原因,即地方政府管理的重心太高和自上而下的干部人事评价体系及升职制度安排。没有一个合理高效的组织体制和运行机制,仅仅依靠政府官员自身素质和觉悟的提高,就无法真正构建起有效运行的互动式沟通机制。因此,要构建地方政府与公众互动式沟通机制,一是要进行科层组织体系变革,促进地方政府机构设置扁平化,减少信息传递的中间环节;增加一线人员的数量,扩大他们的权力,让地方政府与公众充分地接触;在保证行政管理活动有序性的前提下,放松对组织内部的过度控制和组织规则性的不当约束。二是要进行干部人事制度变革。由于我国现行的干部任用和升迁权力主要集中在上级领导尤其是一些主要领导手中,这使他们在开展工作时往往考虑的是上级的偏好而不是公众的需求。所以要改变这种对上不对下负责的心理、行为和作风,只有改革现有的干部绩效评价、选拔和任用机制,使官员升迁的权力更多地掌握在公众手中,而不仅仅是在个别领导手中。(三)拓宽并畅通沟通渠道:构建多元化的沟通体系畅通的多元化的沟通渠道是信息有效传播及双方良性互动的前提和基础,现实中沟通渠道的有限和不畅以及沟通体系的不完善已成为我国地方政府实现与公众互动式沟通必须要克服的一大障碍。首先要建立健全专门信息机构,一是充分发挥各层级信访部门的作用,使之真正起到上行沟通和解决群众实际问题的作用;二是在保证政治方向的前提下,大力推进政策研究机构的发展,使其相对客观地工作,避免受行政领导的意志左右;三是充分发挥/外脑0的作用。行政决策专家咨询制度是推进决策科学化、民主化的突破口,利用决策专家咨询机构,可以大大提高决策的科学性。[12]其次是拓宽社会沟通渠道,一是开展社会协商对话,建立行政质询谈话制度,广开各类接待室和专线电话等。在美国、法国等西方发达国家的地方政府如各市镇的公共政策活动中,成立了大量街道咨询委员会之类的咨询性组织,更好地沟通市议会议员、居民和政府的意见。我国一些地方政府也有一些创新性的做法,例如南京市自2002年以来每年开展一次市民论坛,就南京市的发展规划、经济社会重大决策等征求各个阶层、各个领域的市民代表的意见和建议,在市领导与市民之间驾起沟通的桥梁。二是注重发挥大众传媒在沟通中的媒介作用。地方政府在进行新闻宣传和舆论引导的过程中,/要尊重新闻媒体的迅速及时客观传递信息和监测环境的基本功能0,有意识的降低新闻媒体的官方色彩,使之真正发挥信息双向互动的平台效用。[13]三是完善电子政府平台,进一步促进政务公开,畅通民意。最后是充分发挥人大的议政和沟通功能,增强人大的议政功能,通过人大建立起政府与公众更广范围和更大程度的沟通。(四)以法制化保障沟通的经常化:建立和完善相关法律法规体系只有为互动式沟通提供有效的法律和制度保障地方