政府间竞争行为与地方发展规划编制

第２７卷第２期　２００８年４月　地域研究与开发　

ＡＲＥＡＬ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＡＮＤ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　Ｖｏ１．２７　Ｎｏ．２　Ａｐｒ．２００８　

政府间竞争行为与地方发展规划编制　惠　彦　，陈　雯　（１．中国科学院南京地理与湖泊研究所，南京２１０００８；２．中国科学院研究生院，北京１０００３９）　

摘要：在现行的行政管理和政绩考核体制下，为了在辖区经济增长竞赛中胜出，中国地方政府特别是市县级政　府间存在激烈的竞争。地方发展规划作为反映地方政府意图的规３ｔ，ｊ，不可避免地受到政府竞争行为的影响，并成为　显示政绩和争夺资源的工具、集聚要素的方案和凝聚人心的宣传工具，这使得规划编制的出发点、规划内容和规划　编制过程都出现了一系列的偏差。尽管市县“十一五”规３ｔ，ｊ与以往相比有了很大的进步，但仍存在科学性不强、操作　性不足和约束力不够等问题。分析了地方政府在竞争状态下的行为以及政府竞争行为对规划编制的影响，并对地　方发展规划的编制效果进行了评估。　关键词：发展规划；地方政府；竞争行为　中图分类号：Ｆ１２３．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３．２３６３（２００８）０２—００２０．０５　

１　引言　自从布雷顿…（Ａｌｂｅａ　Ｂｒｅｔｏｎ）提出“竞争性政府”　（ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）的概念之后，政府间竞争（ｉｎｔｅｒ—　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ，冯兴元　）的影响日益受到关　注。樊纲、张曙光　分析了地方政府之间的“兄弟竞争”　以及地方政府和中央政府之问的纵向竞争。张维迎、粟　树和　研究了地方政府竞争对国有企业民营化的作用。　同样地，竞争状态下地方政府的行为对地方发展规划的　编制也有很大影响。　国民经济与社会发展规划有三大作用，一是政府经　济调节的工具，二是政府履行职责的依据，三是在法律　之外约束社会行为的“第二准则”。地方发展规划，特别　是作为国家、省、市县三级规划体系中的基本单元的市　县规划，应该成为最贴近人民、有约束力、可操作的规　划，但事实上却是目前最为薄弱的一个环节，往往因为　科学性、操作性等问题不能实现预期效果（高国力　）。　文章拟从政府间竞争行为对发展规划的影响出发，讨论　发展规划出现偏差的原因，以期对进一步深化规划体制　改革有所借鉴。　

２政府问竞争的形成及其表现形式　２．１　地方政府行为的目标函数和约束条件　我国地方政府行为的目标函数可分解为目标１和　目标２　。目标１，主要指地方政府追求本地居民的社会　

收稿日期：２００７—０１—０５；修回日期：２００７—１１—２７　作者简介：惠彦（１９６９一），男，江苏常熟市人，在读博士，主要从　事区域规划和城市发展研究，（Ｅ・ｍａｉｌ）ｈｕｉｙａｎ＠ｍａｉｌ，ｃｈａｎｇｓｈｕ，　ｇ０Ｖ，ＣＢ。　

福利（或社会总效用）最大化。目标２，主要指地方政府　作为“政治人”和“经济人”，有自己的特殊利益：一是追　求政治权力的最大化，二是追求经济收入的最大化。为　了实现权力的最大化（升迁），地方政府有强烈的政绩显　示冲动。为了实现收入的最大化，地方政府千方百计提　高财政收入水平和留成比例。　许多情况下，目标１和目标２是一致的。在现行财　政分成制度的影响下，各地政府都努力把区域经济的蛋　糕做大，从而获取强有力的财政支撑。但目标１和目标　２并非都是一致的，当二者发生矛盾和冲突时，目标２往　往压倒目标１，成为地方政府的主导目标。　地方政府行为目标的多重性，决定了其约束条件也　是多重的。一方面，我国是一个以中央集权为基础的单　一制国家，上级政府在干部考核任用、重大项目审批、财　政资金分配等方面起主导作用，是下级政府行为的约束　条件。另一方面，根据蒂博特　（Ｃｈａｒｌｅｓ　Ｍ．Ｔｉｅｂｏｕｔ）的　“以足投票”理论，在户籍制度有所放松和非公有资本基　本可以跨地区流动的条件下，微观主体（人才、资本）的　跨区域流动的市场行为成为地方政府行为的重要导向　和约束条件。由于辖区微观主体的“经济投票”只有通　过政绩显示机制转化为上级政府的“政治投票”，地方政府　首脑才能得到连任或升迁。因此，微观主体是地方政府行　为的问接约束，上级政府是地方政府行为的直接约束　。　不管是为了实现目标１还是目标２，地方政府都竭　力争夺资源要素，争取实现低成本运作并创造法制化、　规范化的环境条件，这就产生了政府间的竞争。　２．２地方政府在竞争状态下的行为特征　与西方在地方政府竞争领域的研究相比，转型期国　家的政府问竞争有其特殊性　。一是在西方地方政　

维普资讯 http://www.cqvip.com 第２期　惠彦等：政府间竞争行为与地方发展规划编制　．２１．　府竞争的分析中，要素、商品总是被假定为自由流动的。　而我国目前在生产要素（如土地资源）的配置上，政府计　划仍然起着主导作用，要素的自由流动受到很大限制，　“以足投票”的机制不能充分发挥作用。二是西方地方　政府竞争理论主要关注税收竞争，在西方联邦制的背景　下，地方政府一般具有一定调整税率的权力。而我国地　方政府对税收政策调整的范围有限而且这种调整必须　受到中央政府的约束。因此，我国地方政府更多地采用　影响实际制度环境的方式来进行竞争，制度竞争大多体　现在非正式规则而非正式的制度安排方面。我国政府　间竞争可分为以下几类。首先，每个地方政府与其上下　级政府之间存在纵向竞争。主要是围绕权力分配、资源　分配的博弈。其次，每个地方政府在一定的软硬环境下　与其他地方政府展开横向竞争。主要是政绩和发展指　标的攀比以及制度出新和相互模仿。第三，两个或者两　个以上政府职能部门之间竞争。在“有为才能有位”的　思想指导下，出现政出多门、各行其是甚至权力相争的　现象。第四，上下届政府之间也存在竞争。新一届政府　不愿意照搬上届政府的工作思路，很少有新领导愿意萧　规曹随。竞争状态下的地方政府其行为有以下特征。　（１）摹仿与出新行为。通过各种形式的制度创新或　摹仿，营造有利于本地经济发展的环境，地方政府间竞　争对实现制度变迁有重要作用（杨瑞龙　）。有利的一　面在于，地方政府相互学习、相互促进，好的经验和做法　扩散开来，成为推动改革的力量。不利的一面在于，落　后地区如果不顾自身条件是否成熟，盲目照搬先进地区　经验，往往不能达到预期效果。　（２）企业化行为。我国正处在经济体制转轨、机制　转换和社会转型的过渡期，既非铁板一块的计划经济，　也非体制和机制完全到位的市场经济。在这种情况下，　哪个地方政府的作用发挥得好，与国际对接的能力强，　各种资源就会蜂拥而人。由此，地方政府首脑不再是纯　粹的政治家，而成为政治企业家，运用政治力量主动地　追求本地经济利益最大化，争夺地方经济发展所需的稀　缺资源　。通过招商引资和土地经营，有可能突破当前　发展水平和条件的限制，实现超常规跨越式发展。　（３）短期计划行为。在现有的考核、激励和约束机　制下，地方政府希望在任期内实现收益最大化。有利的　一面是，改革开放以来的２０多年是一个急剧变革的时　代，地方政府如果能够领先一步，抢占到发展的高位，强　者愈强的“马太效应”会表现出来。不利的一面是，政府　有内在动机在本届任期尽可能充分地利用资源，从而取得　短期内的最大回报，有意无意地忽视资源利用效率，造成　成本和收益不对称，即“届别机会主义”行为　。　（４）政绩表现行为。有利的一面是，科学的政绩考　核体系能够促使地方政府切实履行职责。不利的一面　是，在政绩考核时往往重显绩、轻隐绩。表现之一是把　政绩考核与若干发展指标直接挂上钩、画等号，地方政　府片面追求有限的考核指标，甚至出现弄虚作假的现　象，产生导向上的偏差。表现之二是重视树典型、出形　象，以点代面，搞“盆景政绩”，把有限的资源用于搞锦上　添花的“面子工程”。　

３竞争行为对规划编制的偏差影响　地方发展规划是反映地方政府意图的规划，政府的　竞争行为必然反映到规划编制的全过程中，受其影响，　发展规划的编制出现了一定程度的偏差。　３．１　因政绩显示和攀比需求，规划过大过空　规划作为政绩显示和攀比的工具，根据政府需求编　制，而不是根据可能。在政府政绩显示需求和短期行为　影响下，倾向于做一个宏伟规划，超越发展可能和资源　条件，目标很难在规划期内实现。但这样做既能彰显政　府的决心，又能作为对上争取更多资源的依据。事实　上，实际获取的资源一般都会比制定规划时雄心勃勃的　预期数要少，这就使得规划的象征意义大于实际意义。　更者，根据竞争需要，规划目标随时可以进行调整。例　如，由于国家的土地调控政策需要根据城市人口规模对　建设用地进行审批管理，因此，在规划编制时拔高城市　定位，扩大人口规模。而在计算人均ＧＤＰ、人均占有绿　地、社会保障覆盖率时，为了显示政绩，又缩小人口规　模，把非本地户籍人口排除在外。　３．２　因政府之间相互模仿，规划较多雷同　各地各级的发展规划不仅指标设置和标准雷同，规　划的形式和内容也都趋同，相互模仿，缺乏特色。这样　做的好处是可以直接与上对接，政治风险小。从形式上　看，“九五”计划，国家采用“一、二、三”的文件格式，各地　也大量采用“一、二、三”的文件格式。“十五”计划，国家　改用篇章格式，全国一半以上省（市、县）也采用篇章格　式。“十一五”规划，国家采用图、表、专栏等形式，各地　的规划也都有了数量不等的图、表及专栏。从内容上　看，发展战略、思路、措施都极为雷同。“十五”计划，国　家提出科教兴国和可持续发展战略，全国有２０个省提　科教兴省战略，有１９个省提可持续发展战略。“十一　五”规划中，国家提出要推动自主创新、建设社会主义新　农村、建设资源节约型和环境友好型社会，各地规划也　都提出了相似的思路和措施，连措词造句都完全一样。　有些市县的发展规划把市县名子删去的话，看起来和国　家或省的规划极其类似。　３．３规划内容偏重于资源开发和要素集聚　规划为竞争服务，更多体现企业化行为，是开发性　

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