新疆生态移民的特点

科研管理　水利规划与设计　２０１３年第２期　

新疆生态移民的特点　

张　英　

（新疆水利水电勘测设计研究院　新疆乌鲁木齐８　３００００）　

【摘　要】　新疆维吾尔自治区境内的塔里木河是我国最大的内陆河流，近年来，由于人类生产生活　的影响，塔里木河水流量逐年减少，中下游两岸林草面积不断减少，土地沙漠化面积日趋扩大，下游塔克　拉玛干与库木塔格两大沙漠呈合拢态势，绿色走廊环境恶化。　从２００２年３月起，总投资１０７亿元的塔里　木河流域综合治理工程全面展开。与此同时，塔里木河中下游区域内对荒漠化、草原退化和水土流失严重　的生态环境地区实施生态移民，以保护原始胡杨林生态屏障，节省水资源。新疆生态移民工程主要在塔里　木河流域内荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态环境地区进行。本文主要通过对塔河流域的生态移民　工程调查，简要分析新疆生态移民的特点。　【关键词】　新疆　生态移民　环境　特点　【ＤＯＩ编码】　１０．３９６９／ｊ．ｉ　Ｓｓｎ．１６７２—２４６９．２０１３．０２．０１４　【中图分类号】Ｄ６３２．４　【文献标识码】　Ｂ　【文章编号】　１６７２—２４６９（２０１３）０２—００４４—０３　

１　新疆生态移民战略的提出及意义　

长期以来，由于源流汇入干流水量明显减　少，干流不合理开发，上、中游用水量急剧增加，　

加之气候变化，塔里木河源流进入干流的水量不　

断减少，生态不断恶化。目前塔河流域绿色走廊　沙漠化日趋严重，西岸的塔克拉玛干沙漠与东岸　

的库木塔格沙漠两面夹击，通过沙丘前移和风蚀　流沙的不断形成、扩大，出现对塔河合拢趋势。　

为了遏制土地沙漠化迅速蔓延的趋势，越来越多　

的地方都开始推行“移民搬迁、封育保护”这项　行之有效的生态治理工程。即在自然环境恶劣、　

生态极度脆弱而经济又十分落后的民族地区实　施生态移民，将大片沙漠化土地和正面临沙漠化　危机的土地封育起来，让生态环境进行自然修　复。１９９４￣２００３年，新疆行政村规模的移民搬　

迁点１２０多处，先后累计搬迁贫困农户４．５６万　

户，２０．９８万人。　总体来看，新疆生态移民搬迁工作的实施，　

是保护生态环境的重要举措。通过生态移民，实　

行全面禁牧和封育，可以将人为因素降低到最低　

限度。只有进行全面规划和整体治理，生态环境　

保护和建设才能从越穷越过牧，越破坏的怪圈中　

走出来，也才能实现真正意义上的退耕还林、退　

牧还草，使生态环境得到真正的保护，使迁出地　

・４４。　的生态环境得到休养生息。生态移民的实施，把　贫困人口从不适宜居住的地区转移到生产、生活　

条件较好的地区妥善安置，使其在新的环境中真　正实现安居乐业，快速地解决温饱，提高生活质　

量和水平，使部分贫困人口实现异地择业脱贫。　

通过生态移民的搬迁转移，将居住在偏远落后地　区的农牧民，从不适宜人口居住和放牧的地带转　

移到人口较集中条件较好的地方来，促进人口的　适度集中。人口的适度集中必然会促进农村牧区　

小城镇的发展和建设，加快了农牧区基础设施建　设和城市化进程，对发展民族地区经济，实现生　

态、经济社会协调发展发挥重要作用。　

２生态移民工程存在的困难及制约因素　

（１）资金投入单一，投资效益不明显。资　

金的投入是生态移民成功与否的重要保障，移民　搬迁、移民安置区基础设施建设、土地资源开发　

都需要大量的前期投入。目前国家在移民投入上　

只涉及扶贫开发中的扶贫移民这一块，即使再加　上各种项目资金全部用于移民开发也不够。目　

前，新疆的生态移民工程资金来源一是塔河项目　综合治理开发项目资金，但用于生态移民的资金　

数额远远不够；二是政府自筹资金，仅靠当地政　

作者简介：张英（１９７６年一），女，高级工程师　科研管理　水利规划与设计　２０１３年第２期　

府的财政支持生态移民，资金上会更加困难。因　

此，资金的投入渠道狭窄，使得生态移民规模偏　小，水平较低，生态移民工程建设速度较为缓慢，　

严重影响了生态移民预期的效果。由于资金不　足，有些移民搬迁区的水、电、路等基础设施建　

设还没有完全配套，人畜饮水、学校、卫生院　

（室）、邮电通信等公益设施需进一步改善。　（２）缺乏吸引牧民自愿搬迁转移的优惠政　

策。近几年，新疆各地在实施生态移民搬迁转移　过程中，针对移民搬迁和移民安置问题陆续出台　

了一部分具体政策，但力度和深度不够，也缺乏　连续性和长远性。并且各个阶段政策的实施存在　

较大差异，不仅不能很好地吸引农牧民自主自愿　

搬迁，而且给每一期移民搬迁工作的实施操作都　带来很大困难，同时也是造成移民上访问题最多　

的焦点。　（３）农牧民长期形成的社会环境及文化制　

约。在新疆，生态移民不是人口的一种简单地迁　移，而是与人口迁移的同时，是一种文化、传统　

的迁移。在设计移民工程时，应该重视他们的宗　

教习惯和居住习惯。尉犁县喀尔曲尕生态移民为　３６０６人，全部为维吾尔族牧民。该区域维吾尔族　

历来从事畜牧业生产，只有极少部分从事农业生　产，以满足生活的需要。在生态移民后，由于农　

牧民的生活环境、生产方式和生活方式的变化，　带来了很多不便。世世代代在这种文化环境中生　

存和发展的牧民如今成为生态移民被搬迁转移　

到某个移民点集中居住，并从事与以往截然不同　的生产和生活，对他们而言非常陌生，并使他们　

感到无所适从，不知所措。这并不是人们习惯讲　

的“转变观念”这么简单，适应新的环境并接受　另一种文化、另一种生产方式、另一种生活习俗，　

需要一个过程，这一过程需要很长一段时间，不　是一两天，一两年就能完成，而是通过一两代人　

的艰苦努力才可能完成。　目前，移民在新的居住地不稳定，出现高回　流现象的背后就存在着文化上的差异，是不同文　化上的差异无法在短期内相融所致。他们要在新　

的环境中生存下去，就必须学会新的生存技能，　

接受新的观念，融入到新的文化里。这需要一个　

过程且这过程的代价很高（有心理的、有精神的、　

有技能性的、有精力性的、有资源性的）。所以，　

生态移民工程不仅存在文化融合的问题，也存在　

着迁出区的原有文化传统的保护问题。　（４）对相关项目和资金整合捆绑难度大。　生态移民是一项综合性极强的工程，需要各个部　

门相互配合，各种渠道争取的项目资金“捆绑”　使用，才能取得良好的效益。目前各个部门、各　

种渠道争取到的项目资金，都有相应的专项用　途，有明确的实施地点和严格的考核指标。然而，　

如果严格按照规划实施，有些效率是很低的，因　为有些边远村本来应该是需要整体移民的范畴，　

在此区域如实施公路、教育和卫生建设等项目就　没有必要。但是，如结合生态移民改变专项项目　

资金的用途或者投入地点，在今后检查验收中就　可能出现问题。　

（５）移民过渡期的贫困问题。移民过渡期　

的贫困问题主要是指移民搬迁１～３年左右的时　间内，在社会文化、经济、心理等方面面临的一　

系列的贫困和不适应。它包括两层含义，一是移　民在过渡期物质、经济上的贫困。移民搬迁后，　

由于土地尚不能达到原有土地的生产力水平，在　

一定程度上就降低了移民原有的生活水平，经济　收入也会因此大幅度下降；二是心理上表现出的　

困惑与不适应。由于少数民族风俗习惯和宗教文　化的影响，一些农牧民存在故土难离、亲情难舍　

的观念，加之大多数农牧民文化素质较低、技能　差、生产与生活方式落后，不愿意离开自己的原　

居住地和放弃原来的农牧业生产生活方式，转换　生产和生活方式显得非常不适应，对搬迁新居会　

存在恐惧心理。虽然过渡期的移民贫困是短暂　的，但若不从长远发展角度解决移民过渡期贫困　

问题，移民搬迁后安居乐业就会打折扣，潜伏的　

问题长期存在就会制约区域经济社会的发展。　

３　推进生态移民的对策与思路　

（１）生态移民应与扶贫攻坚紧密结合。在　

扶贫攻坚阶段，移民式扶贫已成为一种主要的扶　贫手段。因此，把生态移民计划与扶贫攻坚计划　

结合起来，不仅是保护生态环境的需要，也是扶　贫攻坚自身的需要。两者相互配合，相得益彰，　

可以实现经济效益、社会效益和生态效益的统　

一。生态移民只有与农牧民脱贫致富相结合，才　

能真正移得下、稳得住。因此，在新疆实施生态　

移民工程中，既要考虑到当前搬迁户的生产、生　

活问题，也要考虑到其长远的产业培育和致富问　

题。尤其在进行异地致富工程规划时，应与当地　

支柱产业发展规划有机衔接，在制定各种产业规　

・４５・　科研管理　水利规划与设计　２０１３年第２期　

划和项目实施时，应充分考虑移民致富工程的　

需要。国家投入的扶贫开发资金、道路等基础　设施资金和教育、卫生、文化等公共资金，均　

应结合生态移民，可用于移民致富工程相关建　

设的需要。　（２）加大对生态建设与移民搬迁的资金投　

入。由于生态移民搬迁的一次性投入较大，而且　投资在一定时间内没有明显的经济回报。尉犁县　喀尔曲尕生态移民搬迁工程　地开发难度大，移　

民搬迁工作成本过高。据测算，实际搬迁安置移　

民的人均最低费用为１７０００元，若达到妥善安置　人均标准需要３００００元左右。其中，工程建设和　

土地开发资金１３０００元左右，移民建房、平整土　地、修路拉电、搬迁补助、公益设施建设经费等　

需１７０００元左右。而国家补助标准人均只有１５０００　

元左右。为此，建议国家在生态建设和移民搬迁　方面政策¨Ｉ＿Ｉ给予倾斜，在资金｝　给予更多的支　

持，加快生态环境脆弱和生态位置重要地区的移　民步伐。　

（３）生态移民工程与新农村牧区建设结合　

起来。生态移民工程和新农村牧　建设是分不开　的，离开移民工程，搞纯粹的新农村牧区建设，　会造成很大的混乱，无为的投入　大的人力、物　

力、财力，浪费各种资源。可以说，妥善安置移　民过程就是新农村牧区建设过程。所以，在统一　

规划的基础上，要把有限的资源整合在一　起，集　

中精力搞移民安置工作，实现移民工程和新农村　牧区建设的双赢。把生态移民与新农村牧区建设　

结合起来，进行统筹规划，不但是非常必要的，　

而且是完全可能的。　（４）出台能够使移民自愿搬迁的优惠政策。　生态移民不能搞强制搬迁，必须创建生态移民的　

动力机制与政策。一是对于民族地区的农牧民，　免除农业税收。政府对移民要无偿提供白建房所　

需土地，并完成居住区的基础没施配套工程。二　

是移民搬迁、安置要充分考虑他们原有的社会关　

系网络及新建社区社会联系的重建问题，尽可能　

做到有相同或相似的地缘、血缘和社会联系的移　

民相对集中安置在一起。三是对生态移民原有承　

包的耕地、林地、草场等，给予一定期限的保留，　

期满变更权属关系后，应在评估效益的基础上给　

予移民户适当的补偿。移民搬迁户在承包耕地、　草场、林地、教育、卫生等各方面享受与当地居　

民同等的权利。迁移农牧民到安置区后，应确保　

・４６・　有同等数额的承包耕地、经济地、林地、自留地、　

宅基地等。对安置地的农牧民因接受移民户而产　生的损失，应由政府给予一定程度的补偿。四是　

政府根据争取到的移民资金情况，给予移民建房　相当数额的补助。　

（５）生态移民政策的制定符合少数民族的　文化差异。目前的生态移民点大部分选择　绿洲　

或灌溉区，移民只能选择种植业和养殖业（这是　主要的选择），对尉犁县、轮台县这样一个历来　

以牧业为主的边疆少数民族地区来讲，维　尔族　

是主体民族，牧民是支撑主体产、　者（牧　虽然　在三产中的比重较低）。在以往的移民政策中，　

虽有一些对少数民族的优惠政策，但比起他们为　生态环境建设所付出的各种代价棚比，还远远