发达市场经济国家住房保障制度及其启示

２０１１第１期　（总第１０３期）　长春金融高等专科学校学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ　Ｆｉｎａｎｃｅ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　Ｎｏ．１．２０１１　

ＳａｍＮｏ．１０３　

发达市场经济国家住房保障制度及其启示　潘春宇　（广东女子职业技术学院应用外语系，广东广州５１　１４５０）　

［摘要］美国、新加坡与英国是世界上住房问题解决得比较好的国家，其住房保障制度建设也各具特色：美国实施　的是在强大的法律支持下的市场化保障制度；新加坡采用的是政府主导的住房公积金制度；英国执行的是社会福利式　的住房保障制度。我国应当结合当前住房问题，借鉴三国的经验，完善住房保障制度，保证中低收入阶层住房权利的　实现。　［关键词］住房问题；保障性住房；住房保障制度　［中图分类号］Ｆ２９３．３１　［文献标识码］Ａ　［收稿日期］２０１１—０１—１９　［文章编号］１６７１－６６７１（２０１１）０１—００４３—０３　［作者简介］潘眷宇（１９７９一），女，广东湛江人，广东女子职业技术学院应用外语系助教，国民经济学硕士研究生，　研究方向：经济学。　

１９９８年７月国务院下发的《国务院关于进一步　深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发　［１９９８］２３号）中明确提出“房地产是国民经济支柱产　业”。自此，房地产行业成为了带动国民经济增长的　新的经济增长点和消费热点。此政策实施１３年后，　全国商品住宅销售价格呈现“非理Ｅ　陕速上涨的态　势，人民的住房问题越来越突出，引发了一系列社会　问题。虽然，我国政府加强调控，先后于１９９５年和　１９９８年推出了经济适用房与廉租房两种保障性住　房，但是由于保障性住房的投资逐年下降，建筑面积　逐年减少，弱势群体的基本住房权利还是没有得到　保证。政府完全将执行市场化房产政策，房地产行　业还兼有拉动经济增长的重任。同时，因为没能配　套地建立完整的社会住房保障体系，经济适用房被　部分特权阶层的人作为商品房进行牟利，使真正需　要住房的中低收入家庭住房需求落空，导致住房矛　盾凸现。　住房问题是任何一个市场经济国家在工业化和　城市化进程中都会遇到的社会问题，如何解决住房　问题直接关系到各国经济的发展和政治的稳定。２０　世纪以来，发达市场经济国家政府都在不同程度上　对中低收入家庭住房问题进行了干预，并取得了良　好效果，形成了各自的特色。　本文选择美国、新加坡　和英国三个典型国家的住房保障制度加以研究，以　期对完善我国住房保障制度有所启示。　一、发达市场经济国家住房保障制度概况　（一）以美国为代表的市场主导型　美国实行市场化的住房保障模式，其住房商品　化和私有化程度都非常高，个人拥有私有住房的比　例目前已超过９０％。美国主要是根据住房发展的不　同阶段，制定了大量的法律、法规，保证低收入家庭　住房问题的解决。第一，１９４９年颁布的《国家住宅　法》确认了退伍军人管理局、联邦住宅管理局及联邦　全国抵押协会为公共住宅建设管理机构，Ｅｌ常工作　是为低收人人群提供政策帮助，并进行日常管理。¨　第二，１９６１年的《国民住房法案》鼓励私营金融机构　向租赁性住宅项目提供低于市场利率的贷款，随后，　该项目的抵押权按正常的市场价格出售给联邦全国　抵押协会，其中间的差额由联邦政府提供补贴；１９６８　年的《住房和都市发展法》规定低于正常市场水平的　贷款利率（住房抵押贷款利息压至ｌ％）给私营开发　商，鼓励其为中低收人者提供低于正常市场租金水　平的住房。　三，１　９７４年颁布的《住房与社区发展　法案》明确联邦政府为低收人家庭交付租金提供信　用担保；而且提出了租金证明计划与租金优惠券计　划，让民众可以自由地选择在城市中租房子，高出规　定房租的部分由政府补贴，消化‘贫民窟’隐患。第　四，１９９０年颁布的《国民可承受住房法案》实施公共　住宅私有化策略，推出‘１人人拥有居住机会”计划，把　公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相融合。　

・４３・　（二）以新加坡为代表的政府主导型　新加坡政府自１９６８年提出“居者有其屋”计划。　新加坡政府经过几十年的努力，截至１９９４年，新加　坡政府共建成公共住房６７万套，占全国人口８７％的　新加坡居民住进了政府提供的组屋内，全国人均住　房面积达到２０平方米。其成功主要有以下几个方　面：（１）１９６０年政府成立了建屋发展局，并在资金与　土地上给予相应的支持，其为居民建设保障性住房　即‘公共组屋’。　（２）１９６８年，新加坡政府提出了“居　者有其屋”的计划，实行租售并举的形式，以保障中　低收入者的住房权利的实现。严格按照家庭收人确　定享有住房保障程度，例如：对月薪不足８００新元的　特困家庭推出廉租房，政府每个月象征性地收取十　几元房租；困难户通过获得政府补贴购买旧房居住；　鼓励中低收入家庭购买新房居住，政府采用分级制　提供不同比例的低息购房贷款额度的形式来保障其　住房权利，对于中等收入家庭首付２０％的房款，政府　提供８０％的低息贷款；对于低收人家庭首付５％的　房款，政府提供８０％的低息贷款。　（３）１９５５年７月，　国家强制实施的个人储蓄式中央公积金制度，规定　雇主（不论是私人机构还是国家机关）和雇员都必须　以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将　个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，　并由中央公积金局按《中央公积金法》对公积金进行　统一管理。　（三）以英国为代表的社会福利型　英国深受福利经济学的影响，住房保障模式倡　导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住　房福利的职责。因为英国的住房福利支出逐年上升，　甚至一度占国内总产值的比重在３０％，使政府不堪　重负。１９８４年，英国通过了《住宅与建房控制法》，推　行住房私有化。现今，英国７０％居民拥有自由住房　产权，另３０％居民居住租赁住房，其中２０％居民从当　地政府租赁公有住房、１　０％居民租住私人房屋。其　主要做法有以下几个方面：（１）英国有专门的住房供　应部门即私有企业、住房协会、地方政府来保障低收　人家庭的购房福利。（２）推行住房保障立法，保障低　收人家庭的购房福利。例如，《１９８０年住房法》规定，　凡租住公房的住户都有优先以及优惠购买其所居住　的公房的权利；１９８４年的《住宅与建房控制法》，强制　要求新的住宅建设项目必须有１５％－５０％数量的低　收入居民住房，否则，政府不批准该建设规划。（３）　推行优惠的住房购买政策。例如，居民通过向住房　协会申请低于市场利率的抵押贷款购买住宅，政府　不仅对住房消费者（只是针对购买第一套自有住房　

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的居民）的住房抵押贷款支付中的税收实行减免，还　为其提供财政补贴。（４）为贫困家庭提供租房与购　房福利。为贫困家庭提供租金低廉的政府公房；鼓　励非赢利组织兴建普通住房，并以低于市场的价格　租给低收人家庭，房租差额由政府对其进行补贴；对　购买自住房的困难家庭，政府减免其购房的房产税，　对其房贷利息进行补贴，并代缴房屋全部水费，提供　

一定的房屋修缮费。＿５　

二、发达市场经济国家的成功经验对我国　的启示　

（一）重视立法的作用　住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要　有效的法律支持。在美国、新加坡和英国，住房保障　方面的立法受到了国家政府的高度重视，他们基本　都建立了比较完善的住房保障法律制度，不仅体现　在一般的综合性法律中如宪法、民法等条文中，而且　还制定了专门性住房保障法律。而我国在住宅方面　出现了法律上的空白，目前还没有专门的住房保障　法，而且住房保障政策仅依据中央政府的几份相关　文件，严格地说不具备法律效力。因此，政府应积极　推动住房保障方面的立法，保障居民住宅权得以实　现。２０１０年１　１月，十一届全国人大常委会表决通过　了住房保障法的起草列入十一届全国人大常委会立　法规划和国务院２０１０年立法计划。在立法方面要　注意几下几点：第一是必须在法律制定方面分上位　法与下位法，上位法为国家层面的宏观法律法规；下　位法为地方政府、社会团体执行公共住房保障政策　的具体实施细则。第二是住房保障相关法律法规的　制定要保持前瞻性和连续性及与时俱进性，以加强　法律法规解决实际问题的指导作用。　（二）重视政府作为构建和实施住房保障制度的　主体作用　美国、新加坡、英国三个国家的住房保障政策中　有一条成功的经验就是确立和强化政府在解决中低　收入家庭住房问题中的作用。而我国以房改开始到　本世纪初很长时间里，将房地产产业作为带动国民　经济增长的新经济增长点和消费热点。政府过分地　强调住房货币化，全盘否定了住房福利，导致全国房　价飙升，普通居民住房出现困难，人民的住房矛盾日　益加剧。鉴于住房保障对一个国家的稳定与经济持　续发展具有极端重要的意义，政府要尽快转变思想，　树立服务意识，重视低收入大众群体的住房需求，建　立与完善住房保障体制，发挥政府在住房保障制度　建设和发展中应有的主体作用。　（三）重视住房金融财政政策的保障作用　由于住宅产业属资金密集型产业，住房金融的　发展是住房保障制度实施的关键。发达国家非常重　视政策性金融支持系统的构建，如美国的联邦抵押　贷款协会、新加坡的住房公积金制度、英国的住房协　会等，都帮助低收人家庭实现了购房的梦想。我国　由于国情的限制，住房金融保障制度起步比较晚，而　且仅有几家商业银行和住宅储蓄机梅参与住房金融，　涉及面窄，放贷条件苛刻，工作效率低，十分不利于　住房金融的发展。所以，我国要大力发展住房金融　制度，积极推行住房储蓄制度、政策性住房抵押贷款　制度、信用担保制度，进而降低中低收入者申请贷款　的门槛，增强其购房支付能力。　（四）重视多层次住房保障体系建设　住房保障的实质，是政府承担住房市场价格与　居民支付能力的差距，以解决部分居民住房支付能　力不足的问题。三国根据保障对象的住房支付能力　的不同，分别建立了多层次的保障体系来保证不同　保障对象的住房需求。而我国住房保障制度不仅起　步较晚，而且住房保障层次还很不完善。随着经济　的发展，我国出现了一类收入水平高于经济适用房　准人的经济条件，但其实际住房消费能力又不足于　购买普通商品房的中等收入阶层，ｉ『ｉｉ原有的住房保　障体系却没有相关的保障制度来解决这部分人的住　房问题，从而出现了制度的断层，对我国的社会稳定　与经济发展造成了严重影响。因此，迫切需要对我　国旧的住房保障制度进行改革，建立新的住房保障　制度以解决民众的住房问题。完善后的住房保障体　系应该为最低收入人群对应廉租房，低收入与中等　偏低收入人群对应经济适用房，中等收人人群对应　限价房，中等偏高收人与高收入人群对应商品房。因　此，我国要立足于本国国情发展制定分级计划，有步　骤有层次地解决中低收人家庭的住房问题。　过分地依赖市场机制是无法满足中国所有人的　住房需求的，正是由于中低收入家庭购买力不足无　法购买商品房，住房需求无法满足，导致住房矛盾凸　显。严重的住房矛盾直接影响到我国政治经济的长　治久安。因此，中国政府必须转换思路，将完善我国　的社会保障体系，建立多层次的住房保障系统定为　当前工作的重点，认真借鉴三国的成功经验，结合自　己的国情，加大力度解决中低收入家庭的住房问题，　缓解社会矛盾，维护社会政治经济的稳定发展。