国库集中支付运行中的风险及防范
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国库集中支付运行中的 风险及防范 汪昌勇 （淮北市财政局，安徽２３５０００） 国库集中支付是指改变现行的财政资金层层拨 付的程序，建立国库单一账户体系，将所有财政性资 金都纳入国库单一账户体系管理，由财政国库支付 中心通过国库单一账户体系将财政性资金直接拨付 到收款人。国库集中支付的资金支付方式有财政直 接支付和财政授权支付两种方式。作为预算管理制 度改革的一项核心内容，目前国库集中支付改革在 各地渐次推开，取得积极的成效。但与此同时我们 也看到，国库集中支付运行中还存在着一些风险，亟 待防范。 一、国库集中支付运行中存在的风险 在国库集中支付运行的过程中，主要存在两方 面的风险：一是支付结算制度方面的风险；二是内部 操作流程方面的风险。下面分别予以阐述： （一）支付结算制度方面的风险 人民银行于２００４年ｌ０月１３日发布的《关于调 整票据、结算凭证种类和格式的通知》（银发［２００４】 ２３５号）有关财政集中支付使用支票和汇兑凭证的 处理规定，“预算单位通过零余额账户办理支票和汇 兑业务，应在支票和汇兑凭证附加信息栏记载相关 信息。此附加信息不属于法律规定的必须记载事 项，商业银行不得以该附加信息的缺失作为退票理 由”。２００４年１１月２７日，财政部下发了《财政部关于 中央预算单位财政授权支付业务的补充通知》（财库 财政管理
［２００４】１７８号），规定“中央预算单位签发的转账支票 可以依法转让。代理银行收到经过背书转让的支 票，应当选择背书人（第一收款人）信息录入相关信 息系统。”“中央预算单位不得签发未填明支付指令 的支票和结算凭证。代理银行收到未填明支付指令 的支票和结算凭证，应当及时通知预算单位补填；如 无法通知预算单位补填，造成代理银行代垫付资金， 预算单位应当根据代理银行反馈信息，以财务部门 函的形式，及时通知代理银行该支付业务所使用的 预算管理类型、支出类型和预算科目，供代理银行清 算资金，同时要根据实际垫付情况，按同期活期存款 利率向代理银行支付利息。”中国人民银行规定自 ２００５年１月１日起开始采用新版票据，并对实施国 库集中支付改革的中央预算单位使用新版票据进行 了规范。 根据上述规定，财政部对中央预算单位通过财 政授权支付方式办理资金支付的做法有所简化，解 决了支票和其他结算凭证的背书转让问题。但是， 按照中央预算单位财政授权支付流程，预算单位采 用财政授权支付资金时，可能出现下列风险： １．预算单位超过财政授权额度使用财政资金 和挪用项目资金的风险。预算单位故意未填写补填 信息或预算单位财务管理不够规范造成的支票或结 算凭证数次背书，都会导致结算凭证开出一段时间 后才送交代理银行的现象发生，容易造成预算单位 地方财政研究／２００６．
０１／第ｌ期 １９ 维普资讯 http://www.cqvip.com 财政管理 执 ¨¨ ～ ｊ “ ¨。 。 － 。 － 超过财政授权额度使用财政资金和挪用项目资金。 ２．代理银行存在不能及时与人民银行进行资 金清算的潜在风险。对代理银行而言，因不能以附 加信息的缺失作为退票理由，因此只能先办理资金 支付，在支付时缺少进行资金清算的相关信息从而 造成代理银行不能及时与人民银行进行资金清算。 ３．财政部门承担代理银行垫付资金利息和超 用款计划用款的风险。对因预算单位原因导致代理 银行垫付资金的行为，虽然规定预算单位要根据代 理银行实际垫付情况，按同期活期存款利率向代理 银行支付利息，但其资金利息最终会转嫁给财政部 门。由于无法保证预算单位在授权支付额度内开具 结算凭证，如预算单位将项目资金挪用后再开出结 算凭证，势必会造成代理银行长期垫付资金，代理银 行最终将要求财政部门进行资金偿还或对此种结算 方式提供担保，这就会影响代理银行办理国库集中 支付业务的积极性，也会影响政府部门在社会中的 形象。 （二）内部操作流程方面的风险 １．人民银行进行资金清算的《财政直接支付汇 总清算通知单》、《财政授权支付汇总清算通知单》与 代理银行进行资金支付的财政直接支付凭证的开具 以及财政授权支付额度的下达，均由财政国库支付 执行机构办理。虽然在财政国库支付执行机构建立 了较为完善的内部控制制度，但它不能从制度设计 方面解决“内部人控制”现象，存在着国库资金不安 全的潜在风险。 ２．由于国库集中支付业务在我国建立时间较 短，代理银行对代理国库集中支付业务的做法各异， 这种情况不仅存在于不同代理分行之间，就是在同 一代理银行的不同分支机构中也有差异。例如有的 地方代理银行对预算单位零余额账户没有实行额度 控制，在预算单位采取授权支付方式支付资金时，代 理银行先从授权支付总户将资金转入到预算单位零 余额账户，然后再将资金从预算单位零余额账户转 到收款人账户，这种做法使代理银行对财政授权支 付额度的控制形同虚设。预算单位零余额账户只能 算作一种资金过渡账户，对其存在有无必要值得商 榷。在这种处理方法下，代理银行是根据国库支付 系统的相关数据来实现对额度控制的，并非是用一 套独立于国库支付系统的数据来实现对预算单位的 财政授权额度进行实时控制，使得代理银行资金业 务支付系统不能对国库集中支付系统在采取财政授 权支付方式下的是否超额度使用财政资金进行有效 地审核，一旦国库集中支付系统出现故障，就有可能 出现预算单位超过财政授权支付额度使用财政资 金，而代理银行不能与人民银行顺利进行资金清算 的风险。由于这两套系统未实行财政授权支付凭证 电子信息的传递，会因预算单位填写财政授权支付 凭证与结算凭证上的收款单位不一致，造成预算单 位违规支付财政资金的风险。 ３．人民银行对财政授权支付额度的控制是按 部门而非按基层预算单位进行的，存在潜在的资金 清算风险。在现行的国库集中支付运作过程中，尽 管财政部门已经按基层预算单位下达财政授权支付 额度，但人民银行还是沿袭原来财政拨款的模式，按 部门、预算科目到款级对额度进行控制。这种模式 建立在代理银行能有效地对基层预算单位进行额度 控制的假设条件下，根据上面提到的情况，有的地方 代理银行不能对基层预算单位的财政授权支付额度 进行有效地控制。因此，目前人民银行的做法存在 着一定的资金清算风险。例如，甲部门有Ａ、Ｂ两个 基层预算单位，在某月份，Ａ单位的财政授权支付额 度为１０万元，Ｂ单位的财政授权支付额度为１５万 元，在人民银行只能显示甲部门的财政授权支付额 度为２５万元，假设由于系统故障或其他原因，代理 银行不能对财政授权支付额度进行有效控制。某 日，Ａ单位使用财政资金１１万元，代理银行违规进 行了资金支付，Ｂ单位未使用财政资金，在代理银行 同人民银行进行资金清算时，由于人民银行甲部门 的财政授权额度为２５万元，使得代理银行仍能顺利 地同人民银行进行资金清算。这种由于业务操作流 程等方面的因素，造成的人民银行不能及时发现基 层预算单位超额度使用财政资金的情形。带来了潜 在的资金清算风险。 二、国库集中支付运行风险防范的建议 （一）完善支付结算制度 ２０地方财政研究／２００６．ｏ１／第１期 ｝ 髫毒 ￡ ＃０船 ＿¨， 《 ．一
维普资讯 http://www.cqvip.com 结算制度方面存在代理银行长期垫付资金、预 算单位超计划超授权支付额度使用财政资金、财政 部门最终为预算单位的违规行为承担利息等风险， 但这种支付结算制度为简化预算单位单据填写、对 结算凭证允许背书转让以及维护《票据法》和《支付 结算办法》，具有重要的意义。随着国库集中支付改 革在全国的推进，现在各银行基本上都建立了开户 单位在购买空白重要票据的销控号和预先填写付款 人银行账号的制度。因此，有必要在实行新版票据 的基础上，对《票据法》及《支付结算办法》进行必要 的修改，明确规定代理银行在对预算单位发售其零 余额账户的支票或其他结算凭证时，要预先在附加 信息或支票正面记载“零余额账户”字样。结算凭证 的“附加信息”栏记载有“零余额账户”字样的，则该 栏目为票据必须记载事项。在银行受理时对该栏信 息记载不全或支付额度不足的情形，代理银行可以 拒付；在第一收款人首次背书转让时，必须到预算单 位开户银行进行额度预扣除制度，预算单位开户银 行在录入相关信息及支付金额后，要扣除该预算单 位相应额度，并在附加信息栏签章作为必须记载事 项，方可进行背书转让。这样可以有效地规避资金 结算风险，解决了结算票据的流动性问题，使票据的 第一收款人或被背书人在接受票据时能够进行必要 的审查，有效地化解代理银行长期垫付资金的风险， 对预算单位超计划用款的行为进行有效防范。 （二）规范内部操作流程 １．建议由财政国库管理部门开具送交人民银 行的《财政直接支付汇总清算通知单》和《财政授权 支付汇总清算通知单》。由财政国库支付执行机构开 具送交代理银行进行资金支付的财政直接支付凭证 财政管理 和下达财政授权支付的额度。相关单据由财政国库 管理部门与财政国库支付执行机构分开开具后，可 形成有效的内部牵制制度，保证财政资金的安全高 效运行，以便及时发现违规违纪操作。 ２．建议建立统一的国库集中支付业务平台，并 将对零余额账户的财政授权支付额度实时控制与资 金支付系统相结合，财政部门在招标选择代理银行 时应重点考虑代理银行对国库集中支付系统的建设 情况。财政部或人民银行对该系统的建设要发布统 一规范，切实解决不同银行或同一银行的分支机构 对预算单位零余额账户在额度控制、业务操作方面 做法各异的问题，规范代理银行办理国库集中支付 业务，使其成为真正意义上的零余额账户。在有些 地方预算单位采用财政授权方式支付财政资金时， 财政部门要先进行审核，在国库集中支付系统中录 入相关数据，进行财政授权支付额度控制。这些地 方的代理银行要建立起国库集中支付系统与代理银 行资金支付系统的电子信息传递平台，以解决代理 银行重复录入以及预算单位所填写票据的第一收款 人与财政部门审核录入的相关信息不一致的问题。 ３．建议人民银行按基层预算单位和预算科目 对财政直接支付额度、财政授权支付额度进行控 制。这样能在基层预算单位超额度用款、而代理银 行对财政授权支付额度失控的情况下，有效地控制 代理银行与人民银行的资金清算环节，实时发现问 题，促进代理银行完善代理国库集中支付处理系统， 加强在预算单位采取财政授权支付方式支付资金环 节中的实时额度控制，从制度上消除现行国库集中 支付业务办理中存在的潜在清算风险。 【责任编辑张季】 为扩大期刊及作者信息交流渠道，适应信息化建设需要，经协商同意，本刊已被ＣＮＫＩ中国期刊 全文数据库收录。如作者不同意文章被该数据库收录，请在来稿时向本刊声明，本刊将作适当处理， 以尊重作者意愿。 ——《地方财政研究》编辑部 地方财政研究／２ｏｏ６．ｏ１／第１期 ２１
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