破解国企型利益群体的思考
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破解国企型利益群体的思考
作者：剧锦文
来源：《人民论坛》2013年第32期
我国的市场化改革唤醒了人们的利益意识，这是中国30多年来经济与社会进步的重要动力来源。
然而，对利益追逐的鼓励又催生了具有一致利益诉求并主要通过寻租获利的利益群体。
计划经济时期遗留下来的庞大的国有企业盘子，业已成为形成利益群体的温床。
而这一改革的异化物正以各种方式绑架改革或阻碍改革的进程。
我们必须对这类利益群体有清醒的认识，并在新一轮改革过程中探寻破解的对策。
国企中的利益群体及其行为
由于体制及其他方面原因，目前一些国有企业已经成为滋生腐败和利益集团的温床。
根据近几年国家审计机关发布的审计结果公告，银行、保险、铁路、石油等六大领域已经成为腐败的高发领域。
尤其是今年对中石油、中粮储河南公司腐败窝案的查处，说明一些国有企业的腐败正在向利益集团化方向发展。
第一，通过人事安排形成利益链。
根据对中石油腐败窝案及其他国企中腐败案件的分析，我们发现，在一些国有企业内部，具有行政关系、地缘、血缘亲属关系、校友关系的人，首先通过人事安排逐步掌握了企业的实际控制权。
由于在企业集团的框架下，二级、三级乃至更多
层级的决策岗位都是权力中心或“肥缺”，因此，利益群体出于自身利益的考虑会不断扩大群体的规模和层级，以安排利益群体成员。
这就是一些国有企业规模扩张的内生性。
由于这些人已经占据着企业重要权力位置，在这些企业内部已经形成一个具有网络特征的特权层级或利益群体，他们会出于小群体的利益而形成攻守同盟，从而构筑起具有很强防守能力的组织体系。
如果没有强大的外部审查，这个堡垒是难以攻破的。
第二，企业的经营目标也正在发生有利于利益群体的异化。
从上面的分析中已经看到，一些国有企业的经营目标已经不是股东即国家利益的最大化了，而首先是追求利益群体的利益最大化。
他们一方面会通过各种手段竭力压低内部普通员工的收入，从而扩大小集团成员收入的空间；另一方面又会以提升普通员工收入为借口说服、胁迫政府，同时，他们也会利用舆论及一些不明真相的人为其进行虚假宣传和辩护，以争取政府更多的政策优惠，这种政策优惠的绝大部分利益最终仍然落在了利益群体手中。
这已经被一些国企内部官员与普通员工收入逐日扩大的事实所证实。
第三，企业的信息结构不仅扭曲且日益保密。
由于利益群体有着不同于企业的利益诉求，利益群体控制下的企业行为有诸多“猫腻”，这些“猫腻”是不能端上桌面的。
在国有资产多级委托——代理的体制下，委托人甄别利益群体行为成本如此之高以致于监督的效力大打折扣，这就进一步助长了利益群体通过隐瞒、扭曲等方式提供虚假信息，甚至有些利益群体以国家机密为借口拒绝披露正常的企业信息。
结果这些企业的信息更加不公开、不透明、不真实，使得社会包括政府在内的监督无法施行。
人们通常认为这些企业经营得还不错，但一旦出现问题，企业就已病入膏肓。
如果政府不出面救企业，最终受损的是普通员工，而利益群体则早已中饱私囊；如果政府不得不出面相救，国家的利益、全民的利益就被再次侵占甚至深度套牢。
第四，利益群体的短期行为越来越严重。
由于国有企业的代理人最终由政府来选定，甚至一些有具有特殊“业绩”的国企高管还可被选进政府重要的领导岗位。
因此，一旦某人被选为企业的代理人，一方面他会在企业内部竭力构筑具有超控能力的特殊利益群体；另一方面，他也有在短期内实现“业绩”大幅度提升的强烈冲动。
因为这样做有可能上升到更重要的岗位，包括成为显赫的政府官员等等。
此外，在有些情况下，代理人的行为短期化还在于这些企业的代理人当初为取得领导职务进行了大量“投资”，尽快收回初始投资的心理也会驱使他们采取更为猖獗的短期行为。
当然，这种投资有时是群体成员“赞助”的，他们知道一旦推举的代理人获得成功，其投资肯定会加倍收回。
而所投资金又主要用于疏通各种关系，这实际上是加入一个更大利益群体的入门费，一些国企中的利益群体也是通过这种方式扩大其实力和规模的。
破解国企型利益群体的对策建议
概括地说，一些国有企业中出现的利益群体的物质基础是其拥有某种形式的垄断势力。
因此，笔者认为进一步推进国企市场化改革是破解这一难题的根本之策。
第一，继续加大国有企业产权结构改革和转换力度。
政府仍然要把着眼点放在企业的基本制度即产权结构的改革上。
一是要继续探索企业的经营者持股制度，而且要求经营者必须持有
较高比例的企业股份。
这里强调经营者持有较高比例股份，不是通过廉价购买国有股权或私分国有资产而实现，而是通过公平、公正和合理的方式，在市场竞价的基础上使经营人自己出资而形成经营人股份。
也可以通过企业增资扩股将经营者的出资并入企业的资本结构中。
二是仍然要坚持鼓励非国有资本参与国有企业的产权改革，藉此从根本上改善国企的治理结构。
同时，笔者还认为，国有企业改革一定重视发挥企业职工的积极性，通过员工持股计划构建职工参与企业决策、监督领导人行为的机制，给予他们必要的知情和质询权力，这对于制约国企型利益群体的扩张、保障弱势的普通员工的权益具有重要意义。
第二，减少国有企业的委托——代理层次。
一些国有企业不断扩大其委托——代理层级具有内生性。
我们必须戳穿国有企业需要做大做强的幌子，将那些规模过度庞大、层级众多，且没有竞争力的超大型国有企业分解为若干具有法人资格的独立企业。
这一方面会有助于削弱那些利益集团的实力，也有助于形成竞争性市场，这对提升企业的竞争力也是有益的。
第三，积极推行企业高管的市场化选拔。
长期以来，已经形成了国企高管从内部产生的制度和惯例，而这最易于形成利益群体。
从中石油腐败窝案看得很清楚，一些人由于长期在一个企业工作，加上诸如地缘、血缘、学缘等因素，就会逐步走进具有共同利害关系的利益群体。
如果我们更多地通过市场遴选企业经营团队，并由市场决定其去留，决定其服务的价格，这不仅有助于提升企业的经营效率，更重要的是这会打破利益群体形成的社会学规则。
第四，分离国资委的职能。
目前我们实行国资委统管国有资产监督和管理的体制。
实践表明，这种让国资委既做“裁判”又当“运动员”的体制安排，不仅不利于提升国有资产的运营效率，还有助于一些国企形成利益集团。
要不然为什么这些年出现了这么多国企的腐败大案、要案和窝案？因此，分离国资委的职能，即通过设立政府性质的机构承担制定相关国有资产的政策，主要发挥监督职能；通过设立企业性质的控股公司将国有资产的运营及管理职能承担起来，从而实现政企分离，并阻断企业利益群体向政府扩散的路径。
第五，整合、充实、加强社会监督资源，提高全社会对国企代理团队的监督力度。
通过改革从内外两个方面使分散的监督资源逐步整合起来。
假设已经设立了政府性质的国资委，就应该在该委之下设立检察机构，使其及时地会同党政的纪律监督、司法检察、经济审计和鼓励群众举报，对每个国有企业特别是那些具有垄断权的国企进行经常性的重点审查；假若成立了国有控股公司，公司也要以出资人的身份借助公司治理机制约束国有企业的主要负责人，可从对国企高管实行任前审计、离任审计和年度审计制度，打击各种寻租行为和结盟利益集团。
（作者为中国社会科学院经济研究所研究员、博导）
责编/徐艳红美编/李祥峰。
