管理?专论
国外矿产资源型城市转型过程中
可供借鉴的做法经验和教训
余际从 李 凤
(中国地质大学?北京100083)
摘 要 资源型城市是依托资源开发而发展起来的城市,资源的天然禀赋是导致资源型城市产生的初始原因。由于资源型城市因资源而生的特性,其一开始就面临着可持续发展的严峻挑战。本文通过对美国、加拿大、澳大利亚、日本、欧盟等国产业成功转型以及前苏联巴库和委内瑞拉资源型城市停滞和衰退的介绍,提出了我国资源型城市产业转型可供借鉴的做法、经验和教训。
关键词 资源型城市;产业转型;可持续发展
中图分类号 F27017 文献标识码 A 文章编号 1004-4051(2004)02-0015-04
VAL UAB L E PRACTICES OF FOREIGN CITES RICH IN MINING
RESOURCES D URING THE COURSE OF TRANSFORMATION
Yu Jicong Li Feng
(China University of G eosciences?Beijing100083)
Abstract:Cities rich in natural resources come into being with the exploitation of natural resources.I nview of such a trait,itπs faced with a serious challenge:how to achieve sustainable development.By comparing some successful cases of industry trens formation in the U1S1,Canada,Australia,Japan,Eu,etc1,and the stagnancy and recenion in former U1S1S1R1and Venezuela;the article forwards some roluable practies that can be employed in China.
K eyw ords:Cities rich in natural resources,Industry Transformation,Sustairable development
1 前 言
在我国,资源型城市的产业转型问题是在20世纪90年代才逐步引起重视的。“十五”计划纲要明确指出“积极稳妥地关闭资源枯竭的矿山,因地制宜地促进以资源开采为主的城市和大矿区发展接续产业和替代产业,研究探索矿山开发的新模式。”由于资源型城市因资源而生的特性,而矿产资源又是不可再生的,所以就面临着可持续发展的严峻挑战。资源型城市的产业转型是一个全球性的问题。各国自然条件、社会环境和经济管理模式等各不相同,造成各国在处理资源型城市产业转型时采取的措施也各不相同。在这个过程中,有的资源型城市保持了持续发展,有的资源型城市则处于停滞状态,还有的走向了衰败。分析这些不同发展结局的典型案例,总结其成功的经验和失败的教训,对于我国资源型城市的发展具有重要意义。
2 国外资源型城市转型的概况211 美、加、澳资源型城市转型
美国、加拿大、澳大利亚三国幅员辽阔、矿藏丰富、人口稀少,资源型城市主要是煤铁矿区和石油产区,一般规模较小,只有几千人到几万人的规模,转型难度较小。
对于资源型城市的转型,这些国家采取了长短期政策。短期政策如利用财政支持和社会福利保障而采取的“创可贴”式紧急援助,使经济危机比较平稳地过渡,长期政策是针对矿产开采业不稳定社会结构的循环本质而定的。根据有关资料介绍,上述三国所采取的措施大致有以下几条:
(1)建立预警系统
预警系统是指提前公布公司的计划,给公司、地方政策、工人及其家庭留出足够的时间来逐步有序地关闭工厂或是放弃一个矿区城市。在加拿大法律规定预警时间为2～4个月。这可以避免工人直接听到消息时的惊慌失错,使之寻找替代就业机会。
(2)紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享策略
这是短期性的考虑。紧急经济援助可持续半年到一年,帮助工人度过最初难关,直到找到新的工作;再培训可以提高工人在新兴产业中的就业机会;搬迁到其他地区以渡过暂时难关;工作分享可以降低不稳定性,减少社会不安定因素。
(3)建立社区赔偿基金和专项保险机制
由政府、公司、工会组织注入社区基金,作为危机时期的补救来源。同时建立一个社区委员会负责审查并发放资助。
(4)经济基础多样化和地方购买
要保障一个地区长期发展和繁荣,扩张经济基础、实现经济基础多样化是唯一的选择。地方购买会产生附带扩散效应,扩大地方就业和服务功能,将经济乘数留在当地。
(5)实施区域规划,建立结构联系
在北美有中心城市资源区的概念,即围绕中心城市登记体系。在一个相当规模的大型人口中心的外围依次是;无人居住带、移动性城镇地带、长期通勤城镇地带。这三个地带构成中心城市资源区。在工地有最必须的建筑,平房即可。中心城市是周末娱乐和购物的场所,应当集中力量建设好。这样中心城市资源区资源的枯竭只会导致就业结构的转移而不是经济上的不稳定或城镇的消失。
(6)鼓励地方参与等措施
要充分调动社区内人的积极性,发挥其在社会经济发展中的重要作用。北美、澳洲还十分注意综合考虑环境和经济效益促进污染地开发及再利用。212 日本煤炭产业转型
日本矿产资源缺乏,人均资源占有量很低,所以日本对资源型产业非常重视。日本的资源型产业主要是煤炭产业。由于受石油危机的冲击,煤炭产量大幅度下降,煤矿数目急剧减少。由于能源消费结构的变化使日本的煤矿不断关闭,产煤地域承受着巨大压力,为振兴产煤地域,日本政府采取了许多有效的措施,大体包括以下几条:
(1)多次制定煤炭政策
1962年日本首次制定了煤炭政策,随后从1964年起至1986年先后出台了七次煤炭政策。90年代日本又发布了新的煤炭政策,在寻求使煤炭在国民经济中的作用与负担达到平衡的经营多元化与新领域开拓的同时,阶段性地缩小国内煤炭生产。
(2)产煤地域振兴临时措施法
日本于1961年11月公布《产煤地域振兴临时措施法》,在对产煤地域的现状与存在问题进行全面认识的基础上,指出振兴对策的具体方向和振兴目标。
(3)产煤地域地方财政支援对策
包括产煤地域振兴临时支付金、产煤地域活性化事业补助金,地方支付税的特例三种。临时支付金制度于1969年创设,把资金给予因闭矿而财政严重疲软的产煤地域,支援所在市町村的经济振兴;产煤地域活性化事业费补助金制度于1992年设立,它将对煤矿所在市町村带来很大影响;地方支付税的特例包括普通支付税和特别支付税,普通支付税主要适用于市町村的失业对策费及就业创造费占财政支出比例较大的情况,特别支付税指地方支付过程中对产煤地域地方公共团体财政状况的特殊照顾。
(4)培育引进替代产业
该措施可以使因闭矿导致的疲软地区获得再生。它包括融资和税制两个方面。地域振兴整顿公团对引入企业实行长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资。
(5)加强产煤地域基础设施的建设
包括四个方面:道县特定公共事业有关起债充当率上调及利息补给;市町村特定公共事业有关国库补助率的上调;小水系用水开发费补助;地域振兴整顿公团的工业团地建造。
213 欧盟资源型城市产业转型———以德国鲁尔区为例
鲁尔区是德国贝莱茵———威斯特法利亚州的一个经济区。它以采煤工业为基础,逐步发展为拥有煤炭、钢铁、机械、电力等各种工业的德国最大的工业区。然而50年代中期以来,由于能源消费结构的变化和技术进步,鲁尔的传统工业煤炭、钢铁萧条,鲁尔面临结构性危机。为此政府在结构调整及规划措施等方面采取了措施:
(1)政府在工业转型中要发挥主导作用
为推动鲁尔区的经济结构变革和保持社会稳定,联邦和州对煤矿地区实施了一项为期三年的特殊政策,一是通过德国联邦协调银行提供9亿马克的低息贷款;二是每创造一个就业岗位就给企业5万马克;三是工人的转岗培训费用100%由政府资助。对50岁以上者,让他们在原有的工作岗位继续工作,发挥其技术和经验;对30岁以下的年轻人进行培训,发挥其在经济结构转变中的潜力。这些措施的实施极大地降低了结构变革中出现社会不稳定的风险。
(2)改造传统行业,吸引外来企业
煤炭工业和钢铁工业是鲁尔经济的两大支柱,这两个部门陷入危机将威胁鲁尔区的生存。为改变经济结构的单一性,联邦政府、北威州政府和鲁尔
开发协会都想法改变鲁尔区的投资环境,吸引新兴工业迁入本地,促进经济结构向多样化发展。鲁尔区劳动力充裕、交通便利,科研力量强,又有巨大的消费市场,具备发展新兴工业的有利条件。除了引进新企业,鲁尔区同时对煤炭、钢铁等传统支柱产业进行了技术更新,使该区煤炭转换工艺上了一个新台阶。20世纪70年代中期在钢铁不景气的情况下,钢铁企业调整产品结构,积极开发具有竞争能力的新产品,同时通过引进新技术使产品升级换代。通过产品、技术结构的调整,拥有了一系列产量高,具有竞争力的拳头产品。此外,第三产业也蓬勃兴起,在服务行业的就业率,由1964年只占总就业人口的38%提高到1995年的61%。
(3)重视环境建设
对于工业区最严重的环境污染问题,州政府投资50亿马克,成立环境保护机构,统一规划治理。首先在鲁尔河上建立了完整的供水系统,在100km 河面上先后建立4个蓄水库,108个清水池,净化污水;全区的烟囱自动报警系统已全部建起,各工厂都建立了回收有害气体及灰尘的装置,大气污染得到有效控制。区域总体规划中还制定了营造“绿色空间”的计划,进行大规模的植树造林,目前全区共有绿地面积约75000ha,平均每个居民130m2。昔日浓烟滚滚、黑尘满地的景象变成了郁郁葱葱一派田园风光。
(4)发展和完善交通运输网
由于新建企业以及城市住宅区向远郊延伸,交通负荷增大,急需进一步改善交通网络和设备现代化。煤管协会在1968～1973年的交通规划中提出,对现有线路进行技术改造,发展区内快车线。1969年鲁尔区架起高架铁道,1975年波恩-科隆-杜塞尔多夫-多特蒙德和科隆-伍佩尔塔尔-多特蒙德两条高速公路竣工。在该规划中还提出新的高速公路,使区内任何地点距离高速公路的距离都不超过6km。同时还提出搞好水陆联运,加速南北向交通线路的建设,组成统一的运输系统,把全区彼此分割的工业区和城市紧密衔接起来。
214 前苏联和委内瑞拉资源型城市的停滞和衰败前苏联巴库作为城市也是随着石油开采而迅速发展起来的。巴库油田的开发始于19世纪下半叶,其累计原始探明储量为15亿t。20世纪初成为外高加索最为重要的经济中心和全苏的石油基地。1940年,巴库油田的生产达到了顶峰,产量占了全苏的7115%。但是,巴库的在鼎盛时期仅仅建立了石油加工业,而没有发展不依赖石油的多元产业。50年代以后,随着石油的开采,储量日益枯竭,产量迅速下降。随着石油开采业的不断衰退,完全依赖其石油资源的石油加工业也开始萎缩,城市的发展速度大大减缓。后来的伏尔加———乌拉尔油田的发现和开发就使得巴库的资源危机变得更加严重,作为外高加索工业中心的地位逐渐被第比利斯所取代。只是由于过去积累形成的包括炼油基础和百万人口的都市区在内的庞大经济基础,方便的水路运输和身为阿塞拜疆共和国首府的政治地位,才保持住了占全苏10%左右的原油加工能力和仅次于乌法和古比雪夫的全苏第三大炼油中心地位。巴库市处于“维持缓慢增长”的停滞状态。
委内瑞拉的玻利瓦尔油田坐落在马拉开波湖东岸,发现于1917年,尤拉克尼利、巴查罗、蒂亚湖阿纳、卡尔马斯等若干大油田组成。1976年顶峰时,石油产量高达14925万t。此后,产量急剧下降,1986年跌至6082万t。玻利瓦尔油田除了开采石油外,其他产业包括石油加工业都没有形成。油田区基本上没有发育成城市,只是形成了一些为矿区服务的地方型商业中心,最大的一个市镇是卡尔马斯。这种完全依赖石油采掘业的城镇,与石油开采业的关系是“一损俱损,一荣俱荣”。当石油产量下降,油田资源萎缩枯竭之后,卡尔马斯的衰退就不可避免了。
上述两个国家的案例表明:资源型城市不能自然地保持其稳定发展,特别是对于依托耗竭性和不可再生性资源的城市来说,资源的丰度从一开始就决定了企业的生产规模和服务年限,决定了城市以该种资源产业为主导功能时间的长短。伴随着资源产业的生命周期,城市必将面临转型和可持续发展的严峻考检。
3 对我国资源型城市转型的启示
资源型城市是一种不稳定状态,其兴衰开始时取决于资源的开发,随着资源的减少,其后期的兴衰则取决于不依赖于资源的其他产业的发展和向综合性城市的过渡。虽然各国在资源型城市转型方面采取的措施和对策不同,但其成功的经验和失败的教训给我们以深刻的启示。我们在研究各国产业转型时应分析该国的具体实际,而在借鉴各国的经验时更要考虑到中国的国情和实际情况,针对我国资源型城市产业转型的现状拟采取以下措施:
(1)成立专门的领导机构,协调城市产业转型
从各国的实践来看,通过立法成立专门转型的领导机构是转型成功的一个重要保证。统一的规划机构和规划措施的实施不论对城市群还是单个城市都是十分必要,建立类似于鲁尔煤管协会的机构有利于部门之间的协调和合作,政策、法规的实施。产业转型是一项复杂的工程,涉及经济生活的方方面面。中央各部门之间,地方各级政府之间的利益
冲突不断,转型工作很难顺利推进,因此必须通过成立专门的领导机构协调转型工作。这种机构,即要有一定的权力又承担相当的责任,其组成成员能够代表全局利益,又能同各方进行交流。机构成员要包含各方专家,他们应该能够借鉴其它地区的转型经验,又能结合本地区的具体实际,提出切实可行的措施、方案。这样的领导机构能够保证转型工作顺利完成。
(2)重视投资环境的改善,发挥区域比较优势和竞争优势,发展替代产业
吸引外部投资是发展替代产业、实现产业转型的一条捷径。外部投资的进入不仅仅带来资金,还伴随着先进的技术、管理、观念和急需的人才,这对资源型城市的产业转型十分重要。在当前,软环境的优劣日益成为吸引投资的决定性因素,这包括廉洁高效的政府、良好的商业氛围、高素质的市民和文明的社会环境等。对资源型城市而言,尤其要重视转变政府职能,提高服务质量。
资源型城市最大的问题就是:伴随资源储量的减少和开采难度的增加,城市中作为主要产业的采掘业逐渐失去竞争优势。单纯对采掘业的财政援助或价格补贴并不能增强其竞争力,必须把转型的重点从对采掘业的援助转移到发展替代产业,培育区域竞争优势上来,资金应主要用于发展替代产业解决资源型产业的下岗人员再就业。
(3)促进所有制结构多元化
资源型城市与其他城市相比,国有经济比重高。这种单一的所有制结构,严重障碍了存量要素顺畅地流动,难以保证产业结构的优化。必须促使中小企业建立具有多种经济成分和多元化利益主体的所有制结构。德国资源型城市产业转型的经验证明,推动中小型企业多元化发展,有利于广泛调动各种生产要素,促进生产要素增量和存量优化配置。对我国许多老工业城市特别重要的是可以吸收大量富余人员。大大缓解城市就业压力。
(4)加强职业培训,鼓励个人创业
根据各国产业转型的经验,产业转型的最大难点是人员的“转型”。由于资源型产业的从业人员一般从事简单体力劳动,技能单一,文化水平较低,学习能力差,很难适应新兴产业的需求,必须经过职业培训才能再就业。可以借鉴法国洛林地区的经验,通过多种渠道和方式建立培训中心,根据城市产业发展的需求和个人自愿,开展有针对性的职业技能培训,让其掌握一技之长,同时还要为其提供就业信息,促使其尽快就业。而转型人员个人创业,兴办中小企业,更是一种解决就业和实现资源型城市企业结构多元化的有效措施。政府应该制定鼓励个人创业的优惠政策和保护创业者利益的有力措施,通过提供技术支持、资金支持和信息支持等手段扶持个人创业,形成良好的个人创业环境和氛围,以此吸引和留住人才。
(5)完善社会保障,走可持续发展道路
城市产业结构调整会带来大量工人下岗、转岗,社会不稳定因素会增加,严重的还会影响城市经济结构转变的进程。在处理效率与公平问题上,可以仿效德国联邦政府制定特殊政策,在贷款、培训方面给予优惠,鼓励创造就业岗位,避免贫富差距扩大,促进社会公平。在转变产业结构的过程中。应始终坚持可持续发展的原则,促进资源、环境、人口协调发展。
(6)实现矿业城市的可持续发展,国家应给予必要的政策支持
矿业城市为国家经济发展做出了巨大贡献,但矿业城市的自我调控能力有限,国家应制订政策,指导和促进这些城市的发展。应设立专门用于矿业城市企业产业结构调整专项资金,用于发展高新技术产业;利用宏观调控手段积极促进地区间经济结构调整,引导经济发达地区向矿业城市实施产业战略转移和技术辐射,特别是向劳动密集型产业的转移,帮助解决矿业城市产业结构和就业结构问题;在产业布局上,优先安排能够发挥资源优势、市场潜力大、国际竞争力强的重大项目;建立社会保障体系,对于一些“特困型”矿业城市,国家拿出一定专项资金,专项解决下岗职工、退休职工“低保”生活待遇,以减轻矿业城市自身压力。
参考文献
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〔8〕 《对中国部分矿业城市可持续发展问题的思考》刘英姿[J]《资源?产业》2001.11
(收稿日期:2003-12-04)
〔作者简介〕 余际从 中国地质大学(北京)副校长