第27卷湖北师范学院学报(哲学社会科学版)Vol.27第3期Journal of Hubei Nor mal University(Phil os ophy and Social Science)No.3,2007
国外资源型城市转型的经验与启示
陈学章
(湖北师范学院政法经济系,湖北黄石 435002)
〔摘 要〕 资源型城市转型是一个世界型难题,国外资源型城市转型开始的比我国早,无论是在理论上还是实践上都取得了一定的成果。通过对美国、加拿大、澳大利亚、日本、欧盟等国家资源型城市产业转型的比较研究,提出了我国应建立法规体系和组织机构、改善投资环境以吸引投资、发展中小企业形成企业网络等措施,来促进我国资源型城市产业的转型工作。
〔关键词〕 资源型城市;产业转型;启示
〔中图分类号〕F293.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕100924733(2007)0320047203
资源型城市的出现是工业化进程中一种普遍的现象,资源的自然禀赋是导致资源型城市产生的初始动因,由于自然资源的不可再生性,决定了资源总会有枯竭的一天,所以资源型城市迟早总要面临转型的问题。工业化最先在英、法和德等国家开始,资源型城市在那里最先发展起来,也最先开始转型。在国外,资源型城市经济结构转型问题,一般叫衰退地区经济振兴或结构性问题地区的经济振兴。20世纪50年代甚至更早,在这方面就有了不少研究成果,主要是针对特定地区而言的。如德国鲁尔区的振兴、日本九州地区的振兴等。在我国,这方面的研究主要开始于20世纪80年代末。我国资源型城市转型虽然取得了一定的成绩,但还面临很大的问题,还有很长的路需要走。因此分析研究国外资源型城市转型的模式和经验,对寻找我国资源型城市转型的最佳路径具有借鉴意义。
一、国外资源型城市转型基本模式及评价
由于各国经济运行模式、资源的丰度、赋存条件、开采成本、区位等方面的差异,所采取的经济转型与发展模式由很大差异,比较由代表性的经济转型模式有美国、加拿大、澳大利亚模式,日本模式,欧盟模式三种[1]。
1、美国、加拿大、澳大利亚三国的转型模式。美国、加拿大、澳大利亚三国的特点是:幅员辽阔、矿藏丰富、人口稀少。尤其是美国和澳大利亚,1995年末美国煤炭资源探明储量达2400亿吨,可开采年限为258年;澳大利亚储量为909.4亿吨,可开采年限375年。三国的矿业城市主要是煤铁矿区和石油产区,一般规模较小,只有几千人到几万人的规模,转型难度较小。美、加、澳三国的资源型企业绝大多数是私人企业,政府主要通过财政和金融手段对经济进行控制,很少直接干预企业经营。因此在处理矿业城市产业转型的问题上,主要由企业自主决定何时进入,何时退出,如何退出。政府主要解决资源型企业迁移后留下的人员安置问题。由于美、加、澳都是移民国家,人们对于迁移习以为常,绝大部分的居民都能顺利迁移到适合发展的城市。因此美、加、澳的矿业城市就出现了两种截然相反的前途:一种是如美国西部由于资源开发殆尽、人去城空而形成的“鬼城”,另一种就是类似休斯敦和洛杉矶这样的综合型城市。这都是市场自由选择的结果。
三国矿业城市的转型,虽是市场选择的结果,但这些国家政府还是采取了一些政策。只是不起主导作用而已。短期政策如利用财政支持和社会福利保障而采取的紧急救援,使经济危机比较平稳的过渡;长期政策则是针对矿产开采不稳定社会结构循环本质而定的。根据有关资料介绍,上述三国所采取的措施大致有以下几条[2]。
(1)建立预警系统。预警系统是指提前公布公司的计划,给公司、地方政府、工人及其家庭留出足够的时间来逐步有序地关闭工厂或是放弃一个矿区城市。加拿大法律规定的预警时间是2～4个月。这可以避免工人惊慌失措。
[基金项目] 该成果为湖北省教育厅重点立项课题阶段性成果,项目编号:D200622008
[收稿日期] 2006—06—19
[作者简介] 陈学章(1974— ),男,湖北宜昌人,讲师、硕士、湖北师范学院政法经济系。
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(2)紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享策略。紧急救援可持续半年到一年,帮助工人渡过最初难关,直到找到工作为止;再培训可以提高工人在新兴产业中的就业机会;搬迁到其它地区以渡过暂时困难;工作分享可以降低不稳定性,减少社会不安定因素。
(3)建立社区赔偿基金和专项保险机制。由政府、公司、工会组织注入社区基金,作为危机时期的补救来源。同时建立一个社区委员会负责审查并发放资助。
(4)经济基础多样化和地方购买。要保障一个地区长期发展和繁荣,扩张经济基础、实现经济基础多样化是唯一的选择。地方购买可产生附带扩散效应,扩大地方就业和服务功能,将经济乘数留在当地。
(5)实施区域规划,建立结构联系。在北美有中心城市资源区的概念。大型人口中心的外围依次是:无人居住带、移动性城镇地带、长期通勤地带。这三个地带构成中心城市资源区。在工地上有最必须的建筑,平房即可。中心城市是周末娱乐和购物的场所,集中力量建设好。这样中心城市资源区资源的枯竭只会导致就业结构的转移,而不是经济上的不稳定或城镇的消失。
2、日本资源型城市转型模式。日本是矿产资源缺乏,人均资源占有量低,这就决定了日本对资源型产业的重视。日本的资源型产业主要是煤炭产业。二十世纪六十年代,由于廉价石油的冲击,煤炭产量大幅度下降,煤矿数目急剧减少,煤炭产业出现危机。为此1961年日本政府规划了产煤地域,并制定了煤炭政策和相关法律。到1991年,日本政府先后制定了9次煤炭政策。从第一次煤炭政策到第七次煤炭政策,日本政府一直认为,煤炭产业应该维持一定的生产规模。日本政府为之付出了总计达2500亿日元的国债,但结果却不尽人如意。到了20世纪70年代,日本煤炭产量由5000万吨水平下降到1000多万吨。因此在第八次和第九次煤炭政策中,日本政府开始注意煤炭产业的转型,决定在分阶段逐步减少国内煤炭产量的同时,寻求多元化及开拓新领域,逐步实现使用国内煤炭向进口煤炭转变,通过支持产煤地域基础设施建设,扶持大型项目建立,发展替代产业等措施,寻求煤炭产区经济结构多元化,实现产煤地域的振兴[3]。在日本矿业城市转型过程中,政府的作用是非常重要的。除了专门制定了九次针对煤炭产业的对策,还制定了《特定萧条产业安定临时措施法》、《特定产业结构改善临时措施法》等相关法律,以及财政补贴、税负减免、电力行业必须购买高价的国产煤炭等[4]。日本模式的特点是政府制定政策和法规支持产业转型。
3、欧盟资源型城市转型模式。欧盟国家资源型城市的特点是:由于工业化进程较早,自然资源大规模开发的历史长、程度深,生产成本高;城市历史较长,曾经为重工业中心,转型要求迫切,难度大。法国洛林地区和德国的鲁尔地区是典型的煤铁基地和重工业区,曾经是当地的骄傲,但原有的以煤炭、钢铁、煤化工、重型机械等为主的单一的重型工业经济结构日益显露弊端。联邦及当地成立了专门的委员会负责产业转型,制定了一系列的措施,并投入重资支持产业转型。诸如用高技术改造矿业产业,发展新兴的替代产业,大力扶持中小企业发展,通过职业培训和个人创业等方式帮助下岗人员再就业等。欧盟模式的特点是政府主导与市场调解相结合,推动资源型城市产业转型这种模式对我国资源型城市来说有更大的借鉴意义。下面以法国洛林地区和德国的鲁尔地区为例,介绍其经验与做法。
法国洛林地区是个传统的资源开采区,是法国历史上以铁矿、煤矿资源丰富而著称的重化工基地。20世纪60年代末,因资源、环境和技术条件的变化以及外部市场的竞争压力,洛林仅依靠传统资源的发展模式遇到了瓶颈,开始下决心实施“工业转型”战略。一是彻底关闭煤矿、铁矿、炼钢厂等成本高、耗费大、污染重的企业。二是根据国际市场的需求,重点选择了核电、计算机、激光、电子、生物制药、环保机械和汽车制造等高新技术产业作为未来发展的方向。三是利用高新技术改造传统产业,大力提升钢铁、机械、化工等产业的技术含量和附加值。四是制定优惠政策,吸引外资,将转型与国际接轨。五是专门成立国土整治部门,负责处理和解决衰老矿区遗留下来的土地污染、闲置场地的重新有效利用问题。六是创立专项基金,额度为30亿法郎。用于对老矿区的重新包装,如建居民住宅、娱乐中心等。七是创建企业创业园,扶持失业职工创办小企业,由国家资助非营利的“孵化器”,为新创办的小企业无偿制定起步规划,,在初期或成长期为之提供各种服务。八是把培训职工、提高技能作为重新就业的重要途径。
德国的鲁尔地区原本以生产煤和钢铁为主,上个世纪六七十年代,先后遭遇“煤炭危机”和“钢铁危机”。由于世界煤炭产量大增,加上石油和天然气的广泛运用,鲁尔地区被迫缩小煤矿开采规模。70年代中期,全球发生经济危机,钢铁生产也陷入困境。从此鲁尔区传统的煤炭、钢铁工业走向衰落,煤矿、钢铁厂逐个关闭。煤炭工业就业人数到1996年减少至7万人,炼钢业失去了4万个工作岗位,造船业的就业人数减少了2/3。鲁尔地区的传统产业结构被迫转型。鲁尔地区采取的主要措施为:一是成立劳动和经济促进机构。二是吸引外地企业前来投资。市政府对土地的使用进行规划,向投资企业提供价格优惠的土地。三是建立技术园区。从1985年起,分5个阶段投资1.3亿马克,建设了一个技术园。四是大力发展手工业和中小企业。五是大力发展生产性企业。六是大力发展服务业。七是实施一项三年期的特殊政策,如通过德国联邦协调银行提供9亿马克的低息贷款;每创造一个就业岗位,就给企业5万马克;工人转岗培训费完全由政府支付。在替代产业方面,以发展汽车、化工、电子以及消费品工业为接续产
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