“多规合一”再思考与浙江空间规划实践

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“多规合一”再思考与浙江空间规划实践

庞海峰 姜 华

Reconsideration on “Multiple PlansIntegration” and Spatial Planningwith the Practice in Zhejiang PANG Haifeng1, JIANG Hua2 (1. Zhejiang Urban and Rural Planning DesignInstitute, Hangzhou 310030, China; 2. ZhejiangProvincial Development and Reform Comm-ission, Hangzhou 310025, China) Abstract In 2014 and 2017, the Chinese centralgovernment has prompted two rounds of centralizedpilot programs in the area of “multiple plansintegration” and spatial planning reform at twodifferent levels. A series of feasible paths and modelswith various features has been summarized; relevanttheories and technical supporting systems havebeen constantly improved. With recent release ofrelevant policy documents, it is now a criticalstage for “re-optimization and re-conclusion.”Under this background, in response to this mostcontroversial issue at the moment and referring tothe practices of Zhejiang province, this paperreconsiders and deeply analyzes the underlyingcauses of the “multiple plans conflict” as well asthe evolution process and the spatial planningscale effect of major departments’ plans. Itanswers explicitly the questions of choices inmain path, master plan, the construction model ofplanning systems, and some key breakthroughs ofZhejiang’s spatial planning reform. Meanwhile,exploring the planning system reform at the levelof counties and cities, which is also the latestfocus of Zhejiang, this paper briefly introduced itsconcept and plans, content framework, andinterfaces design of Spatial Master Planfor County and City，as well as relevant support-ing research outcomes, which provides a rather 作者简介 庞海峰，浙江省城乡规划设计研究院； 姜华，浙江省发展和改革委员会。 摘 要 2014年和2017年，在中央政府的推动下，“多

规合一”和空间规划改革领域开展了两轮次、两层级的集

中试点工作，业已总结出一系列各具特色、可供选择的路

径和模式，相关理论和技术支撑体系日显丰满，结合近期

相关政策文件的发布，目前正处在“再优化与再总结”的

重要环节和特殊时间窗口。在此背景下，文章针对当前最

具争论性的议题，结合浙江实践，对“多规不合”成因、

主要部门规划的自我演进和空间规划尺度效应等进行深入

的再思考与深层次剖析，并就浙江空间规划改革在总体路

径、主干规划、规划体系构建模式与重点突破口等方面的

选择做出回答。同时，结合市县层面规划体系改革这一浙

江近期工作重点，摘要介绍了市县规划体系改革思路与计

划、“市县空间（总体）规划”内容框架与接口设计以及

相关支撑性研究的成果要点，试图为下一阶段的空间规划

改革推进工作提供一个较为全面和值得借鉴的地方实践

样本。

关键词 “多规合一”；空间规划体系；市县空间（总体）

规划

在2014年我国全面启动“多规合一”工作之前，以地

理和区域规划学者为代表的学术界就已经在“多规不合”

“多规融合”以及空间规划体系重构等方面进行了广泛的

研究，并提出了相应的建议和优化方案。同时，规划及管

理部门也进行了大量的“多规合一”实践探索，如20世纪80年代由国家计委（及其下属国土局）主导的国土规划编

制工作①；2003年广西钦州市“三规合一”实践及其后续“多规合一”再思考与浙江空间规划实践 13

comprehensive and recommendable sample oflocal practices for promoting the reform of spatialplanning for the next stage. Keywords “multiple plans integration”; spatialplanning system; spatial master plan of county 由国家发展和改革委员会组织的地市县“三规”试点工作；2006年浙江省启动并延续至今的“县（市）域总体规划”

及其“两规衔接”工作②；上海、重庆、武汉、广州、北京、

太原等多个城市和地区陆续开展“两规（三规、五规）合

一”实践等。这些自发式、局地化的研究和实践，为2014

年以后全国范围内开展“多规合一”工作，提供了一定的

理论探索并积累了实践经验，但同时也概括揭露了一个逻

辑事实：由于“多规分立”的固有格局和空间规划体系的

缺陷，“多规不合”在我国长期存在。因此，大规模快速

城镇化以及经济社会“新常态”的外部环境，最终引发了2014年至今的“多规合一”改革浪潮。

2014年和2017年，中央政府开展了两轮次、两层级

的集中试点工作，除了28个市县和9个省区试点外，其他

非试点地区也开展了不同程度的“多规合一”工作。总体

上看，2014年至今的“多规合一”改革工作是在中央政府

（及其主要职能部门）强力介入和推动下进行的，在前期

地方试点工作中，由各级地方政府（及其相关主管单位）

委托各类技术咨询和服务商（规划设计院、地理信息中心

及信息服务商等）予以具体推进。结合学术界“多规合一”

的研究高潮（钦国华，2016），目前已经达成一定的共识，

并总结出一系列各具特色、可供选择的路径和模式，相关

理论体系和技术支撑体系也日显丰满。但在全面推行和正

式落地前，这一轮的“多规合一”改革工作必然要经历“自

上而下、自下而上”多轮次的反馈修正，才能最终确定一

个“各级政府和各职能部门意见一致”的深化实施方案和

相关工作细则。从这个“地方试点工作及其总结→地方向

中央反馈→中央细化要求→地方试点工作再优化及其再总

结”的推进过程看，2016年年底启动的省级空间规划改革

试点工作以及最近中央出台的《关于完善主体功能区战略

和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）等政策文件，

是中央政府结合地方试点总结和意见反馈后，对“多规合

一”下一阶段工作的“指导思想再明确”和“工作要求再

深化”，必然要求地方政府据此进行相应的“试点工作再 14

优化及其再总结”。

在这个“再优化与再总结”的重要环节与特殊时间窗口（中央政府有可能很快形成统一的工作细

则），笔者希望通过系统性介绍浙江“多规合一”工作的实践总结与反思、争论性议题与环节的深度

思辨，及其对应的“浙江抉择”、浙江阶段性空间规划改革成果等，为下一阶段的“多规合一”深化

推进工作以及国家层面的细则推出，提供一个可供参考和借鉴的样本。

1 浙江“多规合一”回顾

浙江省从2003年开始以“三规衔接”为重点的规划体制改革试点探索，到目前为止，在“多规合

一”领域的相关工作大致可以分为四个阶段。

1.1 发改部门以“规划体系”和“三规融合”为重点的规划体制改革试点（2003年）

2003年，宁波被列为国家规划体制改革试点。2004年，浙江选择温州等市县开展规划体制改革试

点，重点探索建立层次分明、功能清晰的规划体系以及科学、合理、规范的规划编制程序和实施机制。

其中，综合协调国民经济、城市发展和土地利用规划是深化规划体制改革的重要内容。总体上，此次

改革以“三规”为问题导向，重点从规划体系上解决规划衔接的问题，注重在编制过程中相互沟通衔

接，在内容上相互吸收，在规划层次上有所区分，在功能上各有侧重。

其试点主要成果体现于宁波市政府2004年印发的《宁波市规划管理办法》，其中规定了总体规划

的顶层地位，即在总体规划指导下落实区域规划和专项规划，并提出了规划衔接的方式途径。这个市

级层面“两级三类”的规划体系使各类空间规划各居其位、各司其职，能够较好反映当时针对“多规

不合”问题所做的一种制度设计。该试点未全面推广，主要是考虑到当时土地利用安排、耕地保护和

快速城镇化之间的矛盾最为突出，率先解决土地利用规划和城市总体规划之间的矛盾才是当时最迫切

与关键的问题。

1.2 住建和国土部门“县（市）域总规”与“两规合一（衔接）”探索（2006年）

2006年4月，浙江省住建厅发布的《县（市）域总体规划编制导则（试行）》明确：需要编制城

市总体规划的县级政府，应按照县（市）域总体规划③的要求进行修编，不再单独编制县（市）域城镇

体系规划，县（市）域总体规划由住建厅审核，报省政府批准后实施。浙江县（市）域总体规划按照

“县（市）域—中心城区”两个层面组织规划内容。前者以城镇体系规划为基础框架，并对生态与文

化保护、基础设施、村庄布点等内容进行了扩充。后经《浙江省城乡规划条例（2010）》进一步明确：

“县（市）域总体规划应当包括县（市）域城镇体系规划、县人民政府所在地镇（或者中心城区）的

总体规划或者不设区的市城市总体规划的内容。”2007年7月，为进一步深入推进县（市）域总体规