土地行政管理中的问题与对策
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1 土地行政管理中的问题与对策
一、强化行政职能、服务土地管理大局
土地行政管理到底应该解决什么问题？土地利用和管理涉及的问题很多，有些问题是土地使用者本身引起的，而有些问题则应由市场来解决。土地行政管理不可能包办一切，而是要解决那些影响全局的大问题，尤其是如何推进市场化和解决市场失灵的问题。目前中国正处在经济高速发展、城市化和工业化突飞猛进的时期，非农用地的需求不可避免将进一步增长。不仅国家粮食安全、生态安全、保证建设用地需求与耕地有关，其他一系列社会问题也在耕地转移的过程中反映出来。例如：农地非农化与农民非农化不同步，导致“三无”（无地、无业、无社会保障）农民增多，成为社会稳定的一大隐患；土地转移的增值收益分配不公平，开发商攫取了大量超额利润，地方政府获取了可观的土地出让金，而农民利益却被剥夺，社会贫富差距被进一步拉大；国土资源部门管农地征用，农业部门管农民、农业和农村发展，环保、林业部门管生态环境，建设部门管城市发展和建设，部门相互之间协调不够，行政制肘问题日渐突出；中央三令五申保护耕地，地方为了追逐一时之利却自有对策，导致违规圈地的事件层出不穷，中央与地方的矛盾加剧。面对诸如此类的问题，迄今的对策基本上只是在“治标”，有些对策常常既不可行，又不合理，实在是割肉补疮，于事无补，反增新痛。这说明我们还未抓住问题的症结，以至不能在“治本”上下功夫。业界熟知的一句话：“采取世界上最为严格耕地保护和地管理政策的国家，却是世界上农地最容易被征用的国家”，道出了我国土地行统筹城乡协调发展：解决“三农”问题的治能承担的风险。为什么征地容易？因为土地产权不本之策
为什么“采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家，却是世界上农地最容易被征用的国家”？是因为在中国征地太容易，征地获得的好处大于违规可明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权。另一个根本原因是土地市场化不充分，这是产权不明晰的必然结果。农地非农化是通过“征地”完成的，一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家权力”。所以“市场价不如市长价”，开发商可以低价买进、高价卖出，这是“权”“钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等若干不合理现象。我国城市和工业发展在一定程度上是以牺牲农民和农村为代价的，这种传统计划经济思路至今仍未得到根本扭转，被征用土地的农民得不到合理的补偿。一方面，土地行政管理“把保护耕地作为首选目标”；另一方面，又存在利益机制驱动的“占地冲动”（总体而言，这是社会经济发展的必然要求，上述腐败、不公平等是另一类性质的问题）。土地行政管理如不能统筹各种关系，就会陷入头痛医头、脚痛医脚、顾此失彼的境地，“紧缩”与“反弹”之所以一而再、再而三地往复，症结正在于此。这里主要谈一下“统筹城乡协调发展”和“统筹一要吃饭，二要建设”两个关键问题公”？如前所述，这在当下还是个问题，值得另作研究），不应完全归农民所得；部分是农地本身的价值所实现的，应该部分归农民所有，但也被剥夺了，可见农民承受了双重的剥夺，这有违市场经济的分配规律和社会发展的趋势。当社会经济发展到一定阶段，应该由社会“反哺”农业和农村，治本之策首先是要真正实现“耕者有其田”。“三农”问题为什么棘手？农民权益为什么容易被剥夺？因为农民既无钱又无权。古今中外，农民最重要的“钱”和“权”就是土地，土地是农民最主要的资产，土地所有权是农民最重要的权力。只有土地成为农民的私产，农民才真正有自己的权力，他们才不至于被随便剥夺。在市场经济中，这种私产成为
2 一种财富和资产，所有农民都可以利用这种资产去发展农业，使土地得到增值。只有依靠这种普遍的（而不是个别暴发户式的）发展，农业和农村才能普遍自立、普遍富裕，才能从根本上解决“三农”问题。对于没有转变为非农用途的农地，如果是农民的私产，农民就会自觉保护，自觉改良，传承子孙，这将形成一种维持“可持续性”发展的根本机制这比强制性地建立“基本农田保护区”更能有效地保护耕地。此外，耕地产权清晰之后，可以积极发展土地信用，农民可用私有的耕地作为抵押，以此获得农业进一步发展的资金，缓解当前农业投入不足的困境。再者，私有的农地可以进入市场，进行兼并，为实现农业规模化经营奠定基础。而土地被兼并的农民将获得资本，有了这种资本，他们可以到更为广阔的领域去发展。这就产生了一种更带普遍性、更自发、更深层的农村城市化和工业化动力。另一方面，当“耕者有其田”时，在农村就“一切权力归农会”，官官相护、官商勾结也失去了一个重要根基，导致腐败的一个重要基础也就土崩瓦解了。其次要将“征地”制度改革为“购地”和“征购”制度。耕地一旦为耕者所有，其他人或组织（即使是政府）要拥有之，就必须按市场经济的规则去“购买”。从操作层面上看，“征地”补偿的标准基本上是政府说了算，农民哪怕明知被剥夺也只有服从。而“购地”则是按市场规则办事，这只“看不见的手”会作出公正的裁决。对于“公共利益”目标的耕地用途转换，可采用“征购”的方式，它与“征地”的不同在于：耕地征购应该让农民有知情权、谈判权，耕地征购的补偿标准应该服从市场规则
统筹“吃饭”与建设：如何把握耕地保护的尺度？
中国短缺的耕地资源面临城市化、工业化用地需求和全需求的竞争，若单纯依靠市场机制来配置土地，城市化、工业化必然占上风，长此以往将危及其他重要的社会目标和生态
目标的实现。因此，强化政府对耕地资源的宏观调控功能十分必要，这就需要在土地管理中统筹宏观调控与市场机制。中国政府充分重视建立耕地保护的体制和机制，迄今的
主要思路是实行耕地总量动态平衡政策。但经济高速发展地区往往缺乏后备耕地资源，不可能做到占补相抵，若一定要实现占补平衡，势必影响城市化、工业化和经济发展。因此要针
对一定区域的具体情况，因地制宜统筹解决好既要吃饭又要建设的问题。既不能任城市化、工业化无止境地占用农田，也不能凡耕地就绝对给予保护从而影响城市化、工业化进程。如何把握其中的“度”呢？我们提出最小人均耕地面积和耕地压力指数的概念，以此作为耕地保护的底线和调控指标。“最小人均耕地面积”是指，在一定区域范围内，在一定食物自给水平和耕地生产力条件下，为了满足每个人正常生活的食物消费所需的耕地面积。它与人均食物需求量及食物自给率成正比，与耕地生产力、食物播耕地指数成反比。随着经济发展和科技进步，耕地生产力、人均消费水平、食物自给率、食物播耕地指数等因素都在不断变化，因而最小人均耕地面积是一个高度动态的概念。特别要注意，随着投入的增加和科
技的进步，耕地生产力会不断提高，最小人均耕地面积会不断减小。耕地压力指数是最小人均耕地面积与实际人均耕地面积之比，它也是一个随时空而异的变量。我们根据历年中国统计年鉴，按照上述概念逐年计算了我国近!"多年来东、中、西部的实际人均耕地面积、最小
人均耕地面积、耕地压力指数。计算结果表明：最小人均耕地面积不断降低，耕
3 地压力不断减小。这启示我们，依靠增加投入和科技进步不断提高耕地生产力水平，是保证食物安
全之耕地资源基础和满足工业化和城市化对土地之需求的根本途径。从东、中、西部的区域差异看，最小人均耕地面积的变化呈现出由东向西逐渐增大的规律，耕地压力指数在中部带
小于东、西部地带均大于。因此，对东、中、西部应采取不同的耕地调控对策。中部地带对于满足城市化和工业化的用地需求尚有一定空间。东部地带耕地资源流失严重，人均耕地
面积极度降低，所以在坚决遏制耕地资源流失的同时，要加强土地整理、复垦，增加人均占有耕地面积，加强投入以降低最小人均耕地面积，在经济实力增强到有能力进口足够的食物并能保证食物安全的情况下，也可允许耕地转为非农用途。西部地带尽管人均占有较多的耕地资源，但因自然、经济、技术条件的限制，耕地生产力水平较低且提高缓慢，保证食物安全所需耕地面积较大，致使耕地压力较大。因此，西部地带的主要任务是大力增加对土地的科技、物质投入，提高耕地生产力水平，加强生态环境建设
二、土地行政管理中强化土地伦理规范
土地行政伦理失范是土地行政主体漠视或者违反伦理原则与规范,利用公权力牟取私利的行为,它是土地行政权力的一种异化现象,表征土地行政主体的道德缺失状态。在社会转型时期,伦理失范表现为新旧规范之间的真空或断层现象,旧的价值观念、伦理规范在这一时期已经遭到破坏,或者不能适应新的社会需要,而新的价值观念、伦理规范正在孕育的过程中并没有得以完全确立,于是产生了人们的伦理失范现象。土地行政同样经历着观念与体制的变革。在现代化的过程中,旧的土地行政理念与体制已经不能适应市场经济发展的需要,适时地更新观念、改进土地管理体制已经成为摆在土地行政管理工作面前的一项重要任务。土地行政违法行为、违规行为和违反土地行政职业道德的行为 根据土地行政伦理失范行为的不同性质,可以分为土地行政违法行为、土地行政违规行为和违反土地行政职业道德的行为。土地行政违法行为是土地行政主体在行使土地行政权力、履行土地管理职能的过程中,违反关规定的土地行政行为,包括政府的违法用地行为和政府官员的寻租行为。这类行为明显地触犯了国家的法律,损害了公共利益,破坏了政府的形象,扰乱了正常的土地行政伦理关系,因此,其本质上属于伦理失范的范畴。近年来,国家一直非常重视土地管理工作,努力实施世界上最严格的土地管理制度,加大对土地违法的惩治力度,土地违法案件呈逐步下降的趋势,但土地违法行为并没有从根本上得以遏制,土地违法案件的总量仍然不容小觑土地行政主体的违规行政行为指的是土地行政主体在土地管理过程中违反上级或本级政府的行政规章、法规以及条例的规定,但尚未构成违法犯罪的行为。这类土地行政伦理失范行为具体表现为:违规滥设各类开发区,圈占土地,为投资活动提供更多的建设空间;采取名目繁多的土地优惠政策,吸引投资;为降低征地成本,低价补偿,甚至拖欠、截留和克扣征地补偿费;经营土地,高价出让,获取更多的土地收益;对中央宏观调控进行逆向调节,大量突击批地;曲解甚至变通执行中央制定的法律和政策等等。
三、强化执法、建立土地执法的公信力。
执行是立法的继续，又是对立法的检验。没有执法，所立之法就是一纸空文。没有执
法，也就不知所立之法在实际中有无针对性。因此一定意义上说，执法比立法更重要。几
年来，在土地管理执法实践中，感受最深的，存在问题最大的，就是执法难。一难，
执法手段软弱。由于生公也管理法没有赋予土地行政管理部门的强制执行权，因此，对那
些明显地违法案件虽然作出了处罚决定，但当事人就是不履行，而法律规定对当事人期
4 满不履行又不起诉的，由土地行政管理部门申请人民法院强制执行。人民法院需要执行
的案件又很多，执行不过来，就可能延误了执行。由于执行时间的延长，就使土地行政
管理部门的处罚决定如同一张废纸，损害了政府职能部门的威信。之所以这样说，是因
为土地违法案件有其特性。当事人违法占地建房。刚打基础时就被发现了，就作出拆除
的处罚决定了。但由于执行不及时，使得当事人将房子盖成了。这时再拆除，损失就太
大了，也影响干群关系，不利于安定团结。原因就是土地行政管理部门没有强制执行权。
类似的例子不胜枚举。执法手段软弱的另一种表现是，执法标志不明显，或者说根本没
