江苏省滩涂开发

江苏滩涂开发的政策选择

滩涂开发政策是国家解决滩涂社会问题，调整滩涂利益关系，实现开发目标的规范和指南。滩涂开发政策的选择就是对滩涂开发侧重点(开发取向)和滩涂政策的完善选择，它包括滩涂政策规划、评估和调整等过程。滩涂开发政策的选择是减少行政成本，实现最佳政策效应，确保政策顺利贯彻的关键。

一、当前滩涂开发中存在的问题

江苏是海洋大省，也是全国滩涂开发历史最悠久的省份。在滩涂开发史上，江苏曾是全国第一个制定海岸带条例--《江苏省海岸带管理条例》的省份。解放后，特别是改革开放以来，江苏滩涂开发高潮迭起。1951年如东县政府组织匡围老北坎1.8万亩潮上带滩涂，开创了解放后全省自办围垦工程的先例。1995年江苏率先在全国兴起群众集资开发万亩滩涂的高潮。到2001年，江苏已先后围垦潮上带滩涂350多万亩,滩涂社会总产值达238亿元，取得较好的经济、社会和生态效益。在取得成绩的同时，也存在一些问题，亟待解决。

1、滩涂开发认识不统一

对滩涂开发的认识，目前尚存三种错误观念。一是认为滩涂开发投资大、见效慢、周期长，短期难有作为，难见政绩，不必“劳民伤财”；二是认为滩涂是资源，只要把资源变成经济效益，不管什么开发方式，能发展经济，政府就应支持；三是认为现在是市场经济，滩涂开发是市场行为，滩涂开发要找市场不要找市长。由于以上观念，部分地方政府放松对滩涂开发的管理，导致无序竞争开发的局面。使江苏“海上苏东”建设6年来，效益不明显，办法不多，经济比重不大。特别是全国第一个海岸带法规《江苏省海岸带管理条例》颁布10多年，至今实施细则仍未出台，很多实质问题，长期得不到解决，影响全省滩涂经济发展。

2、滩涂开发管理矛盾严重，难度加大

一是滩涂开发管理机构重叠，多头管理。长期以来，与滩涂相关的管理部门有国土、农林、盐业、水利、农业资源、环保、交通、海洋水产、国防等10多个。这些部门从各自利益出发，各管一方，自成系统，造成多头领导，各自为政，各行其是的局面，滩涂管理也逐渐成为争“利”管理。二是滩涂界址不明，纠纷不断。随着群众性滩涂开发热潮的兴起，滩涂界址纠纷不断上升。省、市、县、乡、村间纠纷不断。近年，全省因滩涂引发纠纷近万起，参加滩涂斗殴的群众达10多万人，每年经济损失在百万元至千万元间，严重影响社会稳定。如东、海安与东台交界部分的滩涂，围垦工程长期上不了马，其中原因，就是滩涂界址不明，影响利益分配。

3、滩涂开发投入不足

1990年以前，江苏滩涂围垦采取政府围垦，移民垦植的办法，全部无偿投资。1991年至1994年滩涂围垦50%有偿、50%无偿，有偿部分不收利息。1994年以后，滩涂开发就变为全部有偿。此外，对个体私营企业围垦的岸线堤防达标，也采取“谁围垦，谁负责”的办法，加重围垦企业负担。全省滩涂开发仅靠群众性投资开发是不够的。省滩涂开发投资公司

的投资模式，使省、市、县、乡的多方围垦开发积极性，变成单方投资积极性。政府对滩涂开发主导地位的削弱，影响基层群众开发滩涂的积极性。

4、资源分布不均，生态破坏严重

就土地资源而言，全省100多万亩未围滩涂，大部分集中在盐城的东台、大丰、射阳三个县（市），约占62%，这三个县也是过去滩涂围垦最多的县。人均耕地较多。射阳县的射阳港乡，人均耕地达4亩以上，要种好现有耕地，已感到劳动力紧张，对围垦和开发新土地缺乏紧迫感。而开发积极性较高的南通、连云港资源不多，开发难度大，投资多。在生物资源方面，江苏大部分是淤泥质海岸，只适合发展贝藻类生产。而贝类资源集中在东沙和蒋家沙等辐射沙洲，资源量占全省贝类的80%以上。经济价值高的鲍鱼、扇贝等海珍品主要集中在连云港等基岩质深水海岸,分布不均匀。在开发利用上，县市的开发规划与全省滩涂开发规划不相配套，很多化工项目正向海边迁移，沿海生态环境恶化。80年代，江苏出现毛蚶受污染肝炎大流行；90年代，对虾病流行、文蛤大面积死亡等事件。今年，全省沿海赤潮出现频率上升，严重影响水产养殖发展。此外无节制捕捞也应重视。短短几年，“软黄金”鳗苗已濒绝境，刀鱼、带鱼、大小黄鱼日益稀少，海蛰资源萎缩。

5、经济发展不平衡，产业结构不合理

从全省滩涂经济发展来看，江苏滩涂经济呈马蹄形，沿海南北滩涂经济发展较快，中部经济发展相对滞后。苏北沿海三市经济各有特点。南通滩涂加工业发展早，规模大，基础好。涌现出以正大、中洋、黄海等企业集团为代表的，以加工业为主体的贸工农一体化企业；连云港则依靠东桥头堡优势，依托海洲湾有利地形，发展海珍品养殖加工，成效显著。盐城经济总量虽不大，但滩涂资源最丰富，开发潜力大。目前，已在滩涂加工养殖，特别是生态环境保护上做足文章，大有后发之势。但三市在滩涂产业上都存在问题。一是都以农业为主，以水产养殖为重点。二是产品趋于雷同。三市气候、温差等自然条件相差无几，农业产品结构大致相同，除海洲湾外，三市均以贝、藻、蟹类养殖为主，加工业也围绕以上展开，呈现产业结构雷同。四是人才匮乏，开发项目科技含量低。江苏1993年开始实施“海上苏东”战略以来，人才匮乏已成为滩涂跃上新台阶的制约因素。滩涂开发技术仍属传统技术，缺少创新，滩涂企业整体素质低，产业化程度不高，科技滞后，综合实力不强。国际交流合作少，对新技术不了解。产品结构以原料输出或粗加工为主，附加值低。

6、基础设施滞后，交通、通讯不便

江苏滩涂大部分开发时间相对较短，基础设施滞后，开发不配套，以至没有一条象样的贯穿沿海滩涂的高等级公路。正在修建的海防公路等级也偏低。此外，沿海地区大量桥梁年久失修，损坏严重，很多道路断头、断桥，形不成连贯交通。有的垦区围垦之初，人烟稀少，无路，无房，无水、无邮，无电，群众生活极端艰苦。每逢大小潮汛、台风、怪潮等恶劣天文气象，人民群众生命财产得不到保障。群众缺医少药，更不用说文化、娱乐和子女上学读书等问题，能解决温饱已实属不易。

7、科技力量薄弱，投入产出风险大

近几年，尽管科技推广工作逐步完善，推广应用到滩涂开发中的各种科技成果越来越多，但总体说，全省沿海滩涂开发科技含量与发达国家相比还有差距。沿江沿海农民仍延续传统养