工业用地及集约利用与对策

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工业用地的集约利用与对策
华庆海
（淮安市盱眙县国土资源局，淮安 盱眙 211700）

土地是不可再生资源，是人类赖以生存和发展的支撑，也是社会生产活动不可或缺的要素之一。我国
人多地少，人地矛盾十分突出，“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”也就很自然的成为我的基本
国策之一。随着我国经济的快速发展，保护耕地与保障用地的矛盾越来越明显。去年3 月份国土资源部在
全国开展了“保经济增长、保耕地红线”的“双保行动”，旨在平衡土地的供需矛盾。
目前，各地都在招商引资，大批工业项目亟待落户，工业用地矛盾凸显，要缓解这一矛盾，就必须以
科学发展观为统领，深刻领会工业用地集约利用的意义，正确理解工业用地集约利用的含义，大力探索工
业用地集约利用的思路和对策。
1 工业用地集约利用的意义
人多地少是我的基本国情，实施集约用地是我们的必然选择。目前，经营性用地均采取招拍挂方式供
地，土地利用效率和集约化程度相对较高。而工业项目用地由于种种原因，利用方式粗放、利用效率低下，
加剧了土地供需矛盾。因此，加强工业项目用地管理，不断提高工业用地集约利用程度，对缓解用地矛盾，
节约土地资源、促进经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。
1.1 工业用地集约利用可以进一步缓解用地供需矛盾。
工业项目建设用地是非农业建设用地的一个重要组成部分，随着我国工业化进程的加速推进，工业项目建
设用地占非农业建设用地的比例越来越高。因此，加强工业用地集约利用，可以减少用地需求，缓解用地
供需矛盾。
1.2 工业用地集约利用可以减少土地闲置。
由于招商引资，各地对工业用地政策很优惠，工业用地价格比较低，导致好多企业多占多用、圈而不
用，有些较大工业项目需分期建设，而在用地过程没有统筹规划，将本可分期实施的建设用地，一次性留
用企业内部等等现象，造成了部分土地的闲置浪费。加强工业用地集约利用，企业就必须要加大对单位土
地面积的投入，增加资金量，促使老企业主动放弃多占、占而不用、圈而未用的土地，新企业严格按照工
业用地的相关指标用地，有效的减少土地的闲置。
1.3 工业用地集约利用可以改变落后的用地空间组织形式。
目前大部分工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且用地面积较大，厂房多数为一层(本可以采
用多层标准厂房)。标准化厂房等先进的空间组织形式所占比例很低，土地空间未得到充分利用，土地资源
浪费严重。加强工业用地集约利用，可以改变现有用地的空间组织形式，提高工业用地单位土地面积的利
用率。
1.4 工业用地集约利用可以优化企业内部的用地结构。
目前好多工业企业内部的用地结构存在不合理现象，有的企业行政办公和生活服务设施用地所占比例过大，
有些企业违规变相建造成套职工住宅、别墅以及宾馆、娱乐设施，有的企业绿地面积过大等等，极大地浪
费有限的土地资源。加强工业用地集约利用，可以合理配置企业内部的土地利用方式，达到优化企业内部
的用地结构的目的。
2 工业用地集约利用的含义
土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究，是指在一定
面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取
高额收入的一种农业经营方式。
工业用地集约利用则包括四个层面的涵义：
一是工业用地产出高效化，即不断增加对工业用地的投入，提高土地利用率及产出率，获得土地产出
的最大化。
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二是工业用地布局合理化。即科学规划工业用地的布局，使工业用地之间高效协作。
三是工业用地内部利用结构科学化，即改变企业内部传统的利用方式和空间组织形式，优化企业内部
土地利用结构。
四是土地利用效益的综合化，即工业用地在追求经济效益的同时，应体现经济、社会和生态环境效应
的统一。
3 工业用地集约利用的对策
集约利用土地是贯彻落实科学发展观的要求，是土地利用方式从粗放型向集约型的转变，也是缓解工
业项目用地供需矛盾要求。针对目前工业用地中存在的问题，应采取以下措施，强化工业用地的集约利用。
3.1 建立工业用地准入制度。
建立和实行工业用地准入制度，就是要不断提高工业项目用地的门槛，达到集约利用土地的目的。
（1）对所有建设项目全面实行土地供给量与项目投资总额挂钩，以提高单位土地面积的投资强度，合
理确定工业用地
的容积率。在项目预审、供地审批的过程中，重点审查规划控制标准。
（2）严格按照国家《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》的要求，审查每一个具体工业项目，
对《禁止用地项目目录》内的工业项目一律不予供地，对《限制用地项目目录》内的工业项目一律从严控
制。
（3）要把土地使用面积与具体项目结合起来，科学分析、审核项目的投入产出情况，尽量把有限的土
地供应给占地面积少、附加值高的工业项目。
3.2 建立工业用地“事前”管理制度。
工业用地集约利用，应当从源头上控制，建立事前管理制度。各有关部门必须通力协作，各负其责，齐抓
共管，严格按照国家的有关规定，切实履行职责，把好各自的关口。
（1）发展改革部门。发改部门应严格把好项目立项审查关。在项目立项时，应对项目的投资强度、建
设规模、容积率、建筑密度和绿化率等指标进行审查，严格控制在国家规定的标准之内，达不到控制指标
要求的项目不予立项。
（2）规划部门。规划部门应严格把好规划审查关，对规划的各项指标和宗地内部的平面布置进行审查，
科学编制规划设计要点，细化各项指标要求，对项目内的规划容积率、建筑密度和绿化率等可以量化的指
标必须量化到具体数值。
（3）国土资源部门。国土资源部门要严格把好土地供应关。国土资源部门在建设项目用地预审和土地
供应时，要严格按国家规定的工业用地的有关各项用地指标和集约用地的要求，核定建设用地的规模和数
量，坚决核减超过规定指标的用地面积。
3.3 建立工业用地“事后”管理制度。
长期以来，无论是用地单位，还是批地管地单位，都热衷于审批环节，对用地的审批管理都比较到位，
但却忽略了对建设用地的批后管理。无论是国土部门，还是规划部门，往往都是审批结束后，向企业发完
了《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》（建设用地许可证）、《建设工程施工许可证》后，就
撒手不管了。企业是否按照规划设计规划条件和用地审批的各项指标依法开发使用土地，无人问津，缺乏
跟踪管理。给用地单位多占滥用、批而不用、占而不用、不按规划设计要点使用、不按规定的土地使用条
件使用、低效能使用、粗放利用等留下了空间，造成了大量的土地闲置甚至撂荒，利用方式十分粗放。因
此，强化工业用地集约利用，必须建立行之有效的“事后”管理制度，加强建设用地的批后跟踪管理。各
有关部门密切配合、各司其职，在企业开发建设过程中，对照批地供地时设定的各项使用条件和限定的各
项指标，适时进行检查监督，发现问题及时纠正、及时整改，确保企业按照规定的条件和指标用地；项目
建设竣工后，及时组织有关单位进行验收，对违反规定超指标占用的土地，不予登记，并依法收回。
3.4 建立工业用地定额管理制度。
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按照国家《工业项目建设用地控制指标》要求，严格核定工业项目建设占用土地的面积，全面提高土
地投资强度。同时要提高规划设计标准，鼓励企业建标准化厂房，杜绝工业企业在规划用地范围内，种植
大量草坪绿地、假山等，建所谓的“花园式”工厂。要防止企业违规变相建造成套职工住宅、别墅以及宾
馆、娱乐设施等行为。
3.5 建立市场配置土地资源制度。
科学运用地价杠杆，合理调节土地市场，全面促进土地资源的集约利用。所有工业项目用地在不低于
国家最低保护价的基础上，向土地利用效率高、投资强度大的工业项目倾斜。要引进市场机制，让市场来
配置土地资源，优化土地利用结构，尽量减少优惠减免政策。
土地是民生之本、国家之基，我国人多地少的矛盾十分突出，土地问题始终是现代化发展进程中带有全
局性、根本性、战略性的重大问题。我国正处于工业化、城市化快速发展的时期，工业化、城市化的发展
必然要将一部分农用地转变为建设用地。因此，我们必须改变传统的土地利用方式，坚持节约集约用地，
调整土地利用布局，优化土地利用结构，依法从严从紧管理土地，积极探索，实现土地利用方式由粗放型
向集约型转变，走出一条集约用地的新路子。
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