美国土地管理与我国土地管理特点的比较

美国土地管理与我国土地管理特点的比较

发布部门：崇文国土分局 于东 来源：北京地籍资讯总第75期 时间：2009-04-23

2008年九月下旬至十月上旬，我随北京市国土局一行21人到美国进行了关于土地规划管理方面的实地考察活动，其间听取了专家学者和多个政府部门及与之相关的半官方机构对土地规划与管理工作的介绍。虽然这些介绍还不能涵盖美国土地管理的全部，但大体上体现了他们的管理思路、手段和特点。经过整理，我把其中一些有价值的内容向大家作一介绍，以供同业参考。

一、美国土地管理的特点：

美国没有专门的土地管理与规划管理机构，他们的土地与规划管理基本上是通过交通与规划管理、房屋管理、社会保障管理、园林生态管理、道路交通管理，甚至包括环境保护、税务、劳工、内务和国防军事管理部门等各方面机构组成一个互为补充、协同作业的错综复杂的管理机构，这些机构多数会产生职责上的重叠，机构的性质也有官方、半官方（如协会）和非官方机构。因此他们在土地规划制定上主要突出两个词“沟通”与“协调”；在土地管理的手段上主要是通过诉讼。下面简单把其在规划制定和管理手段方面的做法作一介绍。

以芝加哥都市规划管理局为例：

1、组成和性质：

芝加哥都市规划管理局是整个伊利诺伊州规划管理部门的一部分，它负责全州102个郡中的六个郡。拿北京比较来说就如同是负责海淀、丰台、门头沟、房山等西部地区的规划管理局，不同的是这个局是规划协会性质的半官方机构，相当于我们的规划院，工作人员都不是公务员，其所需经费由政府按委托业务支付，协会也可通过其它服务途径创收。

2、职责：

根据土地条件、搜集到的信息，各部门意见和民众意愿制定区域规划方案。

3、规划的制定和特点

简单说，他们在制定规划时是采用自下而上的层级汇总制的。首先是由各基层地区（如社区）制定规划方案，再由各地区（通常为市）汇总各社区方案为市规划方案，各郡再汇总各市的规划方案，最终芝加哥都市规划管理局再汇总本地区的六个郡的规划方案，形成相对完整的六郡规划方案，并准备提供给州规划部门。

在此期间他们会向基层社区和市、郡等提供技术支持和信息服务，无论是基层社区还是更大区域，都提供包括档案资料、仪器、数据、技术指导、成果分析等方面的支持。基层地区在专业规划技术部门的帮助下，根据掌握的统计数据、分析成果以及事先向社区居民征询的规划意见等制定出初步的社区规划方案，并将方案登载在网上向本地区所有居民征询意见。其间反复召开社区代表会议进行解释、探讨、沟通，根据民众意愿进行修改完善，尽量平衡和统一大家的想法。在此基础上制定出民众认可的规划方案。

应该说无论是社区基层规划方案还是更大辖区的规划方案，都是在广泛深入的征询各方面意见，特别是辖区居民意见的基础上做出的。所以说这种自下而上的逐级汇总制度和深层次的民众参与制度是美国土地规划与管理的核心。

4、制定的依据 不同层次的规划考虑的目标和限制条件会不同，郡一级主要考虑包括现状土地利用结构、水、环境、空气质量、交通、就业、人口与房屋成长率比较、平均收入水平等，并将这些指标对土地规划利用的影响程度、土地自身存在的限制条件以及据此做出的分析成果和规划模型等在征询民众意愿阶段提供出来。

5、土地规划方案的形成与执行

芝加哥都市规划管理局将各基层地区提供的规划方案汇总制定出总体规划方案后，经过反复征询意见，形成完整的规划文件提交给州政府，再通过一定的立法程序形成法律文件。这个文件是今后实现规划和管理土地的根本保证，一旦出现违反规划使用土地的情况，任何人和任何部门都可举报或起诉违规者，法院会据此做出处罚裁定，通常是高额的罚款。有一些政府或半政府部门也有开罚单进行类似行政处罚的权力，但这只限于小额处罚的情况，对稍微严重的违法行为都要通过诉讼解决。因此，诉诸法律是美国土地监管的重要特点。

6、实现规划的另一重要手段——激励

除了诉讼和处罚以外，激励机制是鼓励人们合理利用土地的另一重要手段，许多涉及土地管理职责的部门都有与合理利用土地有关的激励条款。如伊利诺伊州的自然资源与环境保护部，它在鼓励人们按保护自然环境要求使用土地时，对退耕还林的业主采取减免税措施，以鼓励其按规划要求使用土地。

7、贴近现实的规划管理特点

由于土地的私有化，美国人在制定规划时基本上是不违反现状的，对那些已建成地块基本不调整，即便有所调整，也是在充分征询所有者和整个社区居民意见的基础上进行的，调整的方向也会尽量采取以提高土地价值为前提的向上调整的方式，如住宅改商业等，这在很大程度上降低了规划实现的难度和与所有者权益的冲突。

二、与我国土地规划管理的比较

1、所有制不同带来的土地管理难度上的不同

美国是土地所有权私有化，这种制度使得美国境内没有哪块土地没有主人，土地权属要么是私人，要么是政府。这种制度首先要求核发全部的土地权证，因此很少有土地权利纠缠不清的情况。每个人都会很认真负责地看护自己的土地，很少有人能非法侵占别人的土地。由于土地权责的清晰，个人在使用土地时也很少有违规现象。每个人既是使用者又是监督员。

我国的土地所有权是政府和乡村集体，政府对划拨土地拥有再分配的权力，对集体土地有征用的权力。因此在土地的归属、收益与处置权益上就存在不清晰的情况。对城镇国有划拨土地，所有权人和使用权人不是同一个人，政府往往可以收回、变更土地权利或更换法人，使得使用者对土地缺乏持久的、永续利用的感受，因此往往对土地是短期行为甚至掠夺性的使用；对于集体土地，虽然所有权明确给了村民集体，但由于集体的面儿太大，人员众多，集体内部的各小集体之间往往利不相关，因此行使集体土地所有权的单位实际上是村镇政府组织，而这些组织的领导成员往往是定期、不定期更换任命的，他们的任期比起土地的持久性来说的确是太短了，因此对土地的关心爱护程度也必定是有限的，在使用土地时也会存在短期行为；关于出让土地，除了现状出让的以外，对出让的建设用地，开发商基本是“地尽其利”，有些开发商甚至突破规划、铤而走险、任凭处罚地开发土地，目的是获取相对高的收益。由于土地证核发的量还比较少，使得非法侵占土地、土地权利纠纷较多，使用者主张和盘活土地以及司法部门裁定土地权益的难度较大。

因此我们对土地的管理至少要改进几点：一是核发全部的土地权证，使土地权利明晰化；二是通过法律规定或合同规定对土地使用者进行权责上的明确和约束；三是对集体土地所有权和使用权的管理不能停留在乡镇一层，应该分解落实到最终的“小集体”，以求对土地的有效使用和保护，让国民真正成为土地的主人和受益人，从而达到最大限度的集约、节约、高效、持久使用土地的目的。群众参与土地监督，也使大量节省行政成本成为可能。

2、土地利用规划与土地管理的职能差异

美国人对土地的管理也分为规划管理与使用管理，从法律地位和管理重点来说他们更强调的是规划管理，因为规划方案的形成是以法律文件的形式体现的，是后期监管土地使用情况的重要法律依据，政府也基本上是以此为依据批准房屋建设和调整用地结构的。至于我们通常所说的土地管理（地籍管理与用地监管），他们主要是通过多个部门——如登记部门、环保部门、内务部门、税务部门、劳工部门、社会保障机构等，根据各自职责，分别行使监管土地的职能。因此美国的土地管理机构是由所有涉及土地使用管理的机构共同组成的土地管理职能体系。

我国的土地规划、管理、建设及后期监管等职能基本上是分开的，并依此设立各专门机构，各司其职。规划部门负责规划的制定和监管后期是否按规划实行，土地部门负责供应土地和监管违章用地及对土地权利的登记造册，建设部门负责建设施工和房屋产权的管理。这种设置结构有优点也有缺点，优点是符合我国土地有偿使用初期的管理现状，有效分解和落实了大量的规划、土地、建设、监管等工作；但也存在弊端，如职能上的重复、模糊，容易形成责权不清、互相推诿的现象；机构过于冗杂，行政效率低下，管理成本过高。

从这方面来说我们不能简单模仿发达国家的做法，但也需要进一步理顺机制，做到权责明晰、政出一门，使各政府部门既不能各扫门前雪，又不能三不管。

3、规划制定的过程与实现手段的不同

如前所述，美国的土地利用规划制定是在自下而上充分民主的基础上完成的，且尽量尊重现实状况。在制定的过程中也多采取协商与沟通的方式，强制性的内容比较少。一旦制定形成为法律文件，其强制性即上升到很高层次。这一方面体现了以人为本、少数服从多数、实事求是的理念，同时减小了规划实现的难度，规避了很多社会矛盾。

我国在制定规划时与美国是截然不同的。由于基础较差，信息量掌握不够，在制定的时间上通常又很紧迫，因此难以采取自上而下充分听取各方面意见的做法。一般采取图上作业的方式，尽量勾画出合理的城市布局。由于事先缺少沟通和信息搜集，往往出现降低或侵占了土地使用者权益的情况，而土地使用者一般情况下并不知情。在土地使用者准备改造土地从而提高土地使用效能时才发现自己的建设用地减少或土地使用条件已被规划改变了。这种做法使得规划在执行时困难重重。应该说这种未经使用权人同意而政府强行改变土地使用条件的做法有违《物权法》的精神，在程序上须认真论证并予以调整，或者取得土地使用权人的理解和认可，或者建立相应的补偿机制，由受益方给予补偿。

总之，美国的土地管理在很多方面与我国不同，此处难以尽述。从根本上说其以人为本、尊重现实、有处罚但更重激励的管理理念值得我们学习。我国有自身的国情，在现阶段踏踏实实地做好基础工作、完善土地信息、核发权利证书、制定相对全面的法规是当务之急。

（崇文国土分局 于东）